HUGO FERRADÁNS
¿Es sostenible el sistema de pensiones?
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Agenda Pública, 3 de diciembre de 2017.
Hace un par de milenios, el Emperador Augusto decidió premiar a todos los miembros del ejército que le ayudaron a llegar al poder con una serie de pensiones muy generosas. Con el afán de cementar una base que le asegurara el poder en el futuro, elaboró un sistema en el que concedía a todos aquellos soldados que hubieran servido más de 16 años una pensión, tanto en efectivo como a través de terrenos, equivalente a 12 veces el salario que habían recibido durante su estancia en el ejército. No es extraño que unos años más tarde, tal como documenta Mary Beard, las pensiones y los salarios llegaron a comerse más de la mitad de la recaudación de impuestos de Roma.
Salvando las distancias, el caso del Emperador Augusto presenta un paralelismo con los sistemas de pensiones del siglo XXI, y en especial con el de España. Indudablemente, las reformas del sistema de pensiones en España han llegado tarde y mal. Este mes, el gobierno ya ha anunciado que, por primera vez desde los años noventa, tendrá que endeudarse para poder pagar las pensiones, lo cual implica que el Fondo de Reserva, también conocido como ‘la hucha de las pensiones’, ya ha pasado por primera vez el umbral negativo en términos de saldo neto. Bien es cierto, sin embargo, que las reformas de 2011 y 2013 han avanzado sustancialmente en el objetivo de garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones a largo plazo – pero en detrimento de la cuantía que recibirán los pensionistas en el futuro. Claramente, no parece que el optimismo económico del gobierno se refleje en las cuentas de la Seguridad Social. Como ya sabemos todos, los romanos se creían invencibles; hasta que dejaron de serlo.
La pregunta que se plantean los economistas, y este artículo, es hasta qué punto el sistema de pensiones español es sostenible a largo plazo, y qué medidas son necesarias para garantizar tanto su sostenibilidad como un nivel de prestaciones razonable a los ciudadanos. Efectivamente, más allá de las reformas de los últimos años, el reto de hoy es garantizar un sistema de pensiones que mantenga su carácter contributivo, distributivo e inequívocamente social con un nivel de prestaciones aceptable sin consumir los recursos del Estado. Esto puede suponer un desafío abrumador, pero si no se reacciona rápido y bien, las consecuencias podrían ser muy negativas.
Pero primero: ¿de dónde venimos y a dónde vamos?
El sistema de pensiones español, como el de países de nuestro alrededor como Francia y Portugal, se basa en el principio de solidaridad intergeneracional: es decir, en el que los trabajadores en activo financian las prestaciones de las personas jubiladas. Para garantizar La sostenibilidad de este sistema, al menos a largo plazo, los ingresos tienen que igualar sus gastos.
En el largo plazo, esto estará determinado por tres factores principales: el demográfico, el mercado de trabajo, y la relación entre la pensión media y la productividad media de la economía. A nivel demográfico, España sufrirá un gran aumento del número de personas en edad de jubilación en torno al 2045, lo cual implicará un incremento sustancial de los costes del sistema (Gráfico 1). Según el INE, la población mayor de 67 años representará más del 30% de la población a partir de la década de 2040, comparado con un 17% hoy en día. Este incremento, aparte del conocido babyboom, es causado en parte por el aumento de la esperanza de vida de las personas más mayores, que incrementará en más de tres años en el período 2016-2050 –ver aquí una crítica de las proyecciones del INE–. También, de manera relevante, aunque la pensión de jubilación media del sistema sea 1069,78 euros al mes, la cuantía media de los nuevos pensionistas es cada vez más alta –en este momento, de unos 1.420,35 euros al mes.
Gráfico 1. Evolución de la esperanza de vida y % de población mayor de 67 años (1980-2060)
Respecto a los ingresos potenciales del sistema en el futuro, el crecimiento proporcional de la población más mayor implicará que haya menos personas en edad de trabajar disponibles para contribuir al sistema. Las proyecciones del INE estiman que la población en edad de trabajar – es decir, de 16 a 66 años – descenderá alrededor del 2050 a unos 24 millones, desde los 31,2 que representa hoy. Aunque se consiguiera que la tasa de empleo aumentara hasta el 70% de la población activa (hoy representa el 61%), la base de cotizantes no sería muy superior a la del 2017. Conclusión: tendremos que soportar al doble de pensionistas con el mismo nivel de cotizantes y, al menos en el corto y medio plazo, con una cuantía mayor de pensión media.
Las reformas de las pensiones del 2011 y 2013
Indudablemente, este escenario es dramático y podría poner en peligro no sólo el sistema de pensiones sino la totalidad de la Seguridad Social. Antes de las reformas del 2011 y del 2013, el gasto en pensiones podría haber incrementado en más de 6 puntos porcentuales del PIB entre 2009-2050, comiéndose un gran número de recursos que podrían haber sido utilizados en otras partidas (figura 2). Las reformas del 2011 puestas en marcha por el PSOE de Zapatero se centraron fundamentalmente en un incremento de la edad legal de jubilación desde los 65 hasta los 67 años, en un aumento de la base reguladora desde los 15 a los 25 años, así como la obligación de acreditar al menos 37 años cotizados para acceder al 100% de la pensión. Dada la situación del sistema actual, estas reformas son justas a la vez que necesarias. Los incrementos de la esperanza y la calidad de vida gracias al esfuerzo colectivo son un logro social que, considerando la gravedad del sistema de pensiones y del gasto público actual, debería ir de la mano de un esfuerzo por parte de los futuros pensionistas.
Las reformas del 2013, así como garantizan en cierta medida una sostenibilidad del sistema a largo plazo a través del Factor de Sostenibilidad y el Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones, aseguraron que esta sostenibilidad se materializara a través de descenso muy significativo de la ratio pensión media-salario medio (i.e. tasa de sustitución). En sí mismo, este resultado es bueno desde el punto de vista de garantizar una sostenibilidad del sistema. Sin embargo, en este escenario, habrá un descenso importante en la pensión, y por lo tanto en la diferencia entre lo que los trabajadores ganaban antes de jubilarse y su cuantía de prestación de jubilación, a no ser que aumenten considerablemente los recursos. De acuerdo con lo que estiman Díaz-Giménez y Díaz-Saavedra, la pensión media será aproximadamente un 30% menor que la pensión media bajo el marco normativo previo a la reforma de 2013. En comparación con los demás países de la UE, España sufriría uno de los mayores descensos en la tasa de sustitución entre 2013 y 2060, de aproximadamente 20 puntos porcentuales.
Gráfico 2. Efectos de las reformas de 2011 y 2013 sobre el gasto en pensionesMirando al futuro: ¿qué queda por hacer?
Los retos actuales, por lo tanto, tienen que ver con afianzar esta mayor sostenibilidad a largo plazo, garantizar unas pensiones dignas, y, más urgentemente, asegurar que en el corto y medio plazo se reduzca significativamente el déficit de la Seguridad Social.
Hay aún muchos aspectos que caben mejorar con más reformas. Por ejemplo, para garantizar una equidad y una mayor justicia en el sistema, se debería incrementar los años que se tienen en cuenta para computar la pensión a la totalidad de los años contribuidos. En este momento, utilizar los años más tardíos recompensa desproporcionadamente a las personas con una carrera profesional de salarios incrementales –que suelen ser, justamente, los que tienen una carrera profesional con mayores salarios.
También, es necesario implementar reformas que eviten la caída tan abrupta de la tasa de sustitución y que tengan un impacto sustancialmente negativo en el poder adquisitivo de los pensionistas. Una reforma necesaria es subir las bases de cotización y, sobre todo, destoparlas para que contribuyan a la Seguridad Social los que más ganan. Es importante, asimismo, la deducción fiscal a los planes de pensiones privados, ya que no es justo que todos paguen los beneficios de quienes más ganan y puedan ahorrar. Otra propuesta es crear un impuesto adicional para asegurar la reforma, como se ha hecho en Francia. También, prestigiosos periódicos como The Economist y economistas como Ignacio Conde-Ruiz han apuntado la necesidad de cambiar el sistema de pensiones español a uno de cuentas nocionales de contribución definida.
Lo que está claro, como apunta la Comisión Europea, es que los gobiernos deberían no sólo esforzarse en reformar el sistema de pensiones para garantizar su sostenibilidad, sino también centrarse en su adecuación al fomentar una sociedad de oportunidades en el futuro, especialmente para los jóvenes, haciendo reformas estructurales que aumenten el empleo, disminuyan la tasa de paro y suban los salarios. Tal como apunta Gosta Esping Angersen, paradójicamente, “la reforma de las pensiones debe empezar con los niños”. El gobierno, en este sentido, no ha estado a la altura de las circunstancias.
En efecto, es difícil que la Seguridad Social aumente sus recursos si los únicos que han incrementado su renta mediana desde la crisis es el grupo poblacional de más de 64 años. Aunque la economía española presente tasas de crecimiento relativamente altas respecto a los demás países de la UE, la creación de empleo en este momento es precario, temporal, y con salarios bajos. De la misma manera, los españoles han pasado a ser uno de los países de Europa con mayor número de hijos por mujer en los años 70 a uno de los que menos; mientras, las mujeres tienen los hijos cada vez más tarde. Asimismo, el último informe de Cotec apunta que el peso de inversión en I+D en el PIB está cayendo sustancialmente en España; algo que puede tener un efecto en el crecimiento y productividad de la economía española en el largo plazo y que es dramático si consideramos el crecimiento de países como Alemania, Reino Unido y Francia.
Sin lugar a dudas, el Emperador Augusto no fue el último gobernador que subestimó el potencial disruptivo que tiene un sistema de pensiones mal pensado. En su caso, las dinámicas de poder que impidieron una reforma exhaustiva causaron que, años más tarde, el gran número de soldados amotinados en la frontera de Germania empezasen a rebelarse en contra del gobierno; en vez de una granja decente, les empezaron a dar lodazales sin ningún valor. A su vez, el gobierno comenzó a incumplir la edad de jubilación prometida. En definitiva, el sistema colapsó. Esperemos que hoy, muchos siglos después, seamos capaces de mirar más allá de las cuestiones políticas a corto plazo y afrontar con convicción los desafíos que presenta el sistema de pensiones. No será fácil.
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