El estado de la dependencia (Conclusiones)

OBSERVATORIO
DE DEPENDENCIA Informe febrero 2016
El estado de la dependencia (Conclusiones)
Universidad Pompeu Fabra-Universidad de Murcia y Fedea
Sergi Jiménez-Martín
Cristina Vilaplana
Analía Andrea Viola

No tenemos ninguna duda de que el SAAD fue una muy buena idea, aunque pésimamente implementada, especialmente tras los decretos de recortes de 2012 y 2013. A pesar de ello, el sistema ha alcanzado un tamaño razonable en un periodo relativamente corto, aunque, en términos de la fracción de población mayor de 65 años cubierta por el sistema, estamos aún lejos de la media de la OCDE y más aún de los países del centro y norte de Europa. En efecto, hemos indicado al inicio del documento que la proporción de las personas de 65 años o más que realmente reciben ayudas para la dependencia en países como Suiza, Holanda, Noruega y Suecia, oscila entre el 16% y el 20%, superando ampliamente al promedio de la OCDE15 (11,4%). España, con un registro entre el 8 y 9 por ciento de la población mayor de 65 años, se sitúa por debajo de esta referencia lo que indica que aún queda camino que recorrer.

Aparte del problema de cobertura, tal y como apuntan en su excelente diagnóstico Juan Oliva, Luz M. Peña y Sandra García Armesto (2015a y 2015b), en la actualidad el sistema de dependencia se encuentra en un momento de indefinición, lo que se plasma en un buen número de debilidades que merecen ser destacadas:
• la brecha desigual entre personas con derecho a prestación y las que sí la reciben entre las comunidades autónomas;
• la composición de las prestaciones y el mayor peso otorgado al cuidado en el entorno familiar;
• la creciente contribución de los beneficiarios a la financiación de las prestaciones (copago); (iv) la incertidumbre los gestores directos (a nivel local y autonómico), que no saben con qué recursos cuentan, lo que en muchos casos condiciona la oferta de servicios;
• las disparidades que existen entre las comunidades en relación a las principales magnitudes del sistema;
• el estancamiento del empleo y la caída de los salarios en el sector desde 2010;
• el incremento alarmante del limbo de la dependencia producto de la incorporación de los dependientes moderados en julio 2015 y que no parece ser transitorio;
• y, finalmente, las carencias del sistema de evaluación y de valoración del SAAD por parte de los ciudadanos.

Quizás uno de los aspectos más preocupantes de la dependencia en España sea la gran disparidad regional en todos los indicadores de cobertura, tanto en términos de cobertura teórica (personas con derecho a prestación respecto a la población mayor de 65 años) como efectiva (personas que reciben prestación, respectivamente respecto a la población mayor de 65 años) y también en términos del desajuste entre ambas magnitudes o limbo de la dependencia. Respecto a la disparidad de cobertura (tanto en términos de personas con derecho a prestación como de personas con prestación), a finales de 2014, encontramos comunidades (Murcia, Andalucía y Cantabria) donde la cobertura teórica, entre el 14 y 18 por ciento, más que dobla la de las regiones con menor cobertura (C. Valenciana, Asturias y Navarra, entre el 6 y 7.8 por ciento). Cifras similares se obtienen al comparar en términos efectivos. Que la probabilidad de acceder al SAAD sea más del doble en unas regiones que en otras es inaceptable y evidencia que el sistema de financiación y valoración de la dependencia no está bien resuelto.

Otro punto que refuerza este argumento es el del las listas de espera o limbo de la dependencia. A finales de 2015, a nivel nacional, un 1,7% de las personas de 65 años o más se encuentra a la espera de recibir las prestaciones.
A nivel regional la variación del limbo de la dependencia es aún más alarmante, reflejo de las importantes diferencias de cobertura. Hay comunidades como Murcia (5,5%), Andalucía (3,7%), Aragón (2,5%), Galicia (2,3%), Cantabria (2,1%) y Castilla La Mancha (2%) que superan la media nacional; otras como Cataluña, Baleares, Comunidad Valenciana, Extremadura, País Vasco y La Rioja donde la proporción de personas de 65 años o más que están a la espera de recibir prestaciones se sitúa cerca de la media nacional, entre el 1,5% y el 1%; un tercer grupo, que incluye comunidades como Canarias, Navarra, Madrid, Ceuta y Melilla y Asturias, donde dicha proporción se sitúa entre 0,5% y 0,8%; finalmente, en Castilla y León no llega al 0,1%.

Respecto a la oferta de prestaciones, en los últimos años el sistema ha mejorado el sesgo inicial hacia prestaciones por cuidados en el entorno familiar. Efectivamente, mientras que en 2009 el 51,16% del total de prestaciones concedidas correspondían a prestaciones para cuidados en el entorno familiar, en diciembre de 2013 el porcentaje había bajado casi ocho puntos, hasta alcanzar el 43,21% en dicho periodo y finalmente 36,51% en octubre de 2015.

Aún con esta mejora, la situación es poco sostenible a medio y largo plazo debido a la escasez
de cuidadores informales potenciales (déficit de un millón de cuidadores potenciales según los resultados del proyecto ANCIEN) con los que hacer frente a las necesidades de cuidado derivadas del envejecimiento.

Un dato no menor es cómo se financia el sistema de la dependencia y en particular como se materializan los copagos. Tal y como destaca Cristina en su excelente tribuna, dos cosas destacan por encima de todo: la complejidad de la financiación y en particular de los copagos individuales y la importante reducción de la contribución estatal a la financiación del sistema o importe mínimo acordado.

Respecto a los copagos individuales, tal y como indica Juan Oliva (2014), el sistema de copago se determinaba en algunas comunidades en función de la capacidad económica del beneficiario mientras en otras se optó por combinar información sobre renta y patrimonio, lo que ha dado lugar, ante la ausencia de un marco legal común, a una pléyade de regímenes de copago. Por otra parte, las reducciones del importe mínimo acordado introducidas a partir de 2012 han impactado sobre la cuantía de las prestaciones y la contribución de los individuos al pago de los servicios, haciéndolos prácticamente insostenibles.

A nivel regional, la evolución de las principales magnitudes del sistema (número de solicitudes, dictámenes, personas con derecho a prestación y personas beneficiarias de prestaciones) así como la oferta y distribución de las prestaciones, es relativamente dispar, reflejo de las diferencias en recursos (la insuficiencia financiera de algunas comunidades) y preferencias que encontramos en nuestra geografía. En este sentido, cabe destacar la gran variación observada entre comunidades en el peso de las prestaciones por cuidados en el entorno familiar, ya que en Baleares aún representan cerca del 70% del total, mucho más que en Madrid (22%) o La Rioja (30%).

En general, los dos principales decretos de reestructuración del sistema han tenido un impacto sustancial, aunque diverso, en el conjunto de comunidades españolas. Por ejemplo, en el último año, si bien el número de personas con derecho a prestación creció en todas las comunidades, en algunas fue con más intensidad. Por ejemplo, en Murcia aumentó 2% mientras que en País Vasco se incrementó casi un 50%. Tal y como hemos señalado,
no existe hasta el momento evidencia directa que explique estas disparidades, lo que implica que cada comunidad actúa con un importante grado de discrecionalidad.

En relación a la evolución del empleo ligado al sector de la dependencia, encontramos que después de un periodo de expansión, de 2007 a 2010, en el que se crearon casi cien mil empleos, la participación del sector en el empleo total se ha mantenido entre el 2,5% y el 2,7% desde 2011 a 2015, un punto porcentual por encima del valor observado en 2007. Ello ha sido posible gracias, en gran medida, a una gran moderación salarial, ya que el diferencial entre los salarios en el sector de la dependencia y los salarios en general ha aumentado alrededor
de 6 puntos porcentuales en favor de estos últimos. En suma, durante la segunda recesión el sector ha mantenido gran parte de su empleo a costa de una cierta renuncia salarial, casi siempre forzada o guiada desde el presupuesto público.

Los retos del futuro
Finalmente, respecto al futuro del sistema, nos preocupa si será capaz de atender a los dependientes que se encuentra en el limbo de la dependencia y a las necesidades futuras derivadas del envejecimiento de la población.

En los últimos meses, se ha producido un incremento de más de 300.000 personas con derecho a prestación, producto de la entrada en el sistema de las personas con un grado de dependencia moderado en julio de 2015. Tal y como comentan Oliva, Peña Longobardo, García Armesto, 2015a y 2015b, “existen fuertes dudas de que el sistema esté preparado para dotar de servicios a estas personas teniendo en cuenta la existencia previa de un limbo que afecta a personas con un nivel de dependencia mayor (personas con el derecho reconocido
pero que no reciben la prestación que les corresponde) y al mantenimiento de un sistema de financiación insuficiente, el cual no se ha alterado ante la previsión de la llegada al sistema de las personas con dependencia moderada. Aunque la respuesta a estas dudas se deberá despejar en los próximos meses, las expectativas no son optimistas”. En definitiva, si queremos ofrecer una cobertura razonable en el medio plazo será ineludible aumentar el volumen de recursos y racionalizar su uso.

Aparte de las insuficiencias y deficiencias comentadas, el sistema de dependencia adolece de un problema de evaluación ya que no sabemos lo que opina la ciudadanía sobre los servicios ofrecidos, su calidad y su cantidad.

Y ello porque, a diferencia del sector sanitario, no se pregunta en absoluto sobre la satisfacción con el sistema de dependencia (¿Qué costaría hacerlo en el barómetro sanitario?). Igual estamos equivocados y los ciudadanos mayoritariamente opinan que el sistema y su calidad son razonables.

La solución a medio y largo plazo pasa por el rediseño del sistema sobre bases más sólidas. Por el lado de los servicios, reduciendo drásticamente el peso (o al menos ofreciendo una alternativa válida) de las prestaciones a las personas cuidadoras en el ámbito familiar, que pasarían a ser complementarias. Asimismo es imprescindible que se concreten las prestaciones, los tiempos de espera, y los posibles copagos de los usuarios. Por el lado de
la financiación, además de intentar eliminar la incertidumbre financiera que sufren las regiones, se deberían, al igual que se hace en numerosos países, diversificar las fuentes de financiación, planteando un cóctel entre financiación pública vía impuestos y contribuciones (idealmente mediante un sistema de aseguramiento público), que garanticen un mínimo de atención para todos los ciudadanos, que evite o reduzca significativamente las diferencias de cobertura a nivel regional, y fórmulas de aseguramiento privado complementario.

         

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