Inmigrantes y las elecciones del 22 de mayo.
Maria Gascón
26-04-2011
Artículo extraído de www.pensamientocritico.org
Artículo extraído de www.pensamientocritico.org
La población inmigrada y las elecciones del 22 de mayo
Las elecciones municipales del 22 mayo de 2011 serán las primeras en las que los ciudadanos extranjeros no comunitarios podrán ejercer el derecho de sufragio activo.
Podrán optar a ese derecho quienes sean nacionales de un país con el que España haya firmado un convenio o tratado de reciprocidad en materia de voto municipal, de manera que los españoles residentes en ese país tengan, también, el derecho de sufragio activo; que tengan su tarjeta de residencia en vigor y que hayan residido legal e ininterrumpidamente en España en los últimos 5 años1. Podrán votar a las candidaturas de los ayuntamientos en cuyo padrón estén inscritos, y deberán manifestar su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo (condición común para los votantes comunitarios) mediante su inscripción expresa en el Censo Electoral2.
Hay que preguntarse si esta nueva situación va a configurar un panorama social y electoral distinto al conocido hasta ahora.
Por de pronto, la habitual utilización de la inmigración por algunos partidos políticos, especialmente los de la derecha, como chivo expiatorio de los males de la sociedad, deberá contenerse, ya que los votos que pudieran ganar con el discurso xenófobo, podrían perderlos del lado de los inmigrados que ahora votan.
Por otro lado, la restricción constitucional de la reciprocidad va a configurar un nuevo y doble estatuto político: el de los inmigrados que pueden votar y los que no. ¿Cómo se ha ido formando esta nueva situación? ¿Sobre qué bases jurídicas descansa? ¿Qué consecuencias puede traer?
Y, finalmente, el cúmulo de requisitos y la insuficiente información proporcionada para ser la primera vez que los extranjeros extracomunitarios residentes optan a este derecho pueden convertirse en obstáculos que frustren la posible voluntad de participación.
El derecho de sufragio de los extranjeros no comunitarios
en la legislación internacional, UE y España
El recorrido legal realizado para extender el derecho de voto a los extranjeros no comunitarios ha sido lento y accidentado.
En el ámbito internacional y de la Unión Europea, las referencias para la concesión del derecho de sufragio a los extranjeros son escasas ya que casi todos los instrumentos jurídicos y políticos más importantes limitan el ejercicio de este derecho a los nacionales. Nos referimos a:
* La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Señala en su art.º 21, Derecho de participación política: “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.
Al hablar de “su país”, la interpretación más generalizada se refiere al Estado de su nacionalidad3.
* El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1996). Señala en su artº 25. “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) …
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
Se observa que se atribuyen estos derechos no a toda persona, sino a “todos los ciudadanos”; quedando expresada la sinonimia entre ciudadanía y nacionalidad4.
* El Convenio Europeo para la Protección de los DDHH y las Libertades Fundamentales (1950).
Aunque este convenio no entra a regular el derecho de sufragio, su art. 16 señala que: “Ninguna de las disposiciones de los artículos 10, 11 y 14 podrá ser interpretada en el sentido de prohibir a las Altas Partes Contratantes imponer restricciones a la actividad política de los extranjeros”5.
Es decir, da carta blanca a los Estados para limitar el derecho de sufragio a los extranjeros –entre otras posibles actividades políticas– como estimen conveniente.
Sin embargo, y en sentido contrario, es fundamental referirse al Convenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local (1992). Capítulo C: El derecho de voto de los extranjeros en el ámbito local.
Su artº 6 señala que cada Estado-parte se compromete a conceder el derecho de voto y la elegibilidad en las elecciones locales a todo residente extranjero “siempre que cumpla las mismas condiciones que las que se le aplican a los nacionales y, además, haya residido legal y habitualmente en el Estado afectado durante los cinco años anteriores a las elecciones”.
Este Convenio no fue sido suscrito por España en su momento, ni después, cuando el Parlamento Europeo aprobó la Resolución sobre la situación de los derechos fundamentales en la UE (2000/2231) (INI), que en sus artº 121 y 122 recomienda a los Estados miembros que amplíen el derecho de voto a los ciudadanos de terceros países con años de residencia en la Unión Europea y que extiendan el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales europeas6 a todos los ciudadanos de terceros países que residen legalmente en el territorio de la UE desde hace, como mínimo, tres años. La Resolución incluye una recomendación a los Estados miembros para que ratifiquen el Convenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local citado.
En el caso de España, el derecho de sufragio para los extranjeros requiere una múltiple llamada a la ley ya que está reglado por la Constitución, por los Tratados internacionales válidamente firmados por España, por la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social (artº 6), por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG. Arts. 176.1 y 2), y por la Ley Orgánica de Régimen Local, en el caso de las elecciones municipales.
Leyes que no consagran un derecho pero plantean la posibilidad de reconocimiento del mismo son la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, en su artículo 6 sobre participación pública establecía que “Los extranjeros residentes en España podrán ser titulares del derecho de sufragio, en las elecciones municipales, en los términos establecidos en la Constitución, en los tratados internacionales, en su caso, y en la Ley”. Pero la posterior reforma del Gobierno del PP a finales del mismo año (LO 8/2000, de 22 de diciembre) modificó ese artículo incluyendo la frase “atendiendo a criterios de reciprocidad en los términos que por Ley o Tratado sean establecidos para los españoles residentes en los países de origen de aquellos. La última y reciente reforma de la ley, LO (2/2009), de diciembre de 2009, volvió a la redacción inicial, eliminando el criterio de reciprocidad7.
Un avance que, sin embargo, y por el obligado acatamiento de toda normativa a la Constitución, la convierte en impracticable mientras no sea, a su vez, reformado el artº 13.2 de la Constitución que dice: 13.2. Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 238, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por Tratado o Ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.
El criterio de reciprocidad fue introducido por el constituyente en 1978 pensando en los emigrantes españoles de entonces y –lógicamente– no en los inmigrantes extranjeros que muchos años después residirían en España de forma estable. El artº 13.2 consideraba, en su primera redacción, sólo el derecho de sufragio activo, y esa fue la razón de que, en 19929, hubiera de reformarse incluyendo el derecho de sufragio pasivo para que los ciudadanos oriundos de los países miembros de la UE residentes en España pudieran ejercerlo en las elecciones municipales y europeas, al igual que podían hacerlo los españoles residentes en otros países de la UE.
El derecho de participación política venía a ser la lógica consecuencia del derecho a la libre circulación y de residencia, en aplicación del principio de igualdad y de no discriminación por razón de la nacionalidad, proclamados como elementos clave de la ciudadanía europea, nuevo concepto creado con la firma del Tratado de la Unión Europea10.
No obstante, durante muchos años, la posibilidad de firmar tratados de reciprocidad no se ha plasmado en una realidad. Hasta hace dos años, España tenía un solo tratado firmado y ratificado, con Noruega, desde 1991. Las recomendaciones de la UE, una cierta presión política por parte de organizaciones y partidos de la izquierda11, como la proposición no de ley presentada por IU en el Congreso de los Diputados en noviembre de 2002, así como, probablemente, la urgente necesidad de reconocer la existencia de una población extranjera estable excluida de la participación política hicieron que el PSOE anunciara en su 37º Congreso (2008) su decisión de que los inmigrantes pudieran votar en las elecciones de 2011 y, por lo tanto, pedir al Gobierno que acelerara la firma de tratados internacionales. Ello se tradujo, a partir de ese momento, en una apresurada carrera diplomática que, en los dos últimos años ha dado como resultado la firma de los correspondientes acuerdos con: Ecuador (2009), Colombia (2009), Nueva Zelanda (2010), Chile (2009), Perú (2010), Paraguay (2010), Islandia (2010), Bolivia (2010), Cabo Verde (2011), estando pendientes de ratificación los firmados con Argentina (1998), Venezuela y Uruguay (1992).
Los límites y la insuficiencia democrática del criterio de reciprocidad
La reciprocidad impone severos límites a la extensión del derecho de sufragio en las condiciones actuales de la sociedad. Funcionar con el mismo criterio que en su momento veló por los derechos de los españoles que residían en otros países cuando España todavía era un país de emigrantes, en una época en la que más del 12% de la población residente es extranjera, es no considerar que la ley máxima debe ser una ley viva, que debe adecuarse a la realidad social para poderle ser útil y hacer verdad el principio de igualdad.
Las consecuencias negativas de mantener este criterio son variadas. En primer lugar crea agravios comparativos. Los extranjeros comunitarios pueden votar y ser elegidos, y los no comunitarios no pueden ser elegidos.
Pero, además, provoca distinciones entre estos últimos, ya que no podrán hacerlo quienes sean oriundos de países con regímenes políticos no democráticos o que prohíban a sus ciudadanos votar fuera de su país, pero que residen aquí. La relación de países con los que no es posible la ratificación de acuerdos de reciprocidad porque reservan el derecho de voto solo a sus nacionales, y que tienen ciudadanos residentes en España, no es pequeña. Entre otros: Argelia, Cuba, Costa Rica, China, El Salvador, EE.UU., Filipinas, Gambia, Ghana, Guinea Ecuatorial, Guatemala, Honduras, India, Mali, Marruecos, Mauritania, México, Nicaragua, Nigeria, Panamá, Pakistán, República Dominicana, Rusia, Senegal, Ucrania, entre otros.
El reconocimiento del derecho de voto tiene el significado de que, quien lo puede ejercer, es visto como integrante de una comunidad política que puede participar en la elección de sus representantes, proponer medidas, e intervenir en la toma de decisiones colectivas. El no reconocimiento de ese derecho significa, por lo tanto, permanecer al margen de los asuntos públicos, no ser tenido en cuenta.
La vinculación entre ciudadanía y nacionalidad ha sido y es, sin duda, la razón de fondo que frena una equiparación más igualitaria de un derecho tradicionalmente restringido a los nacionales. Y mientras el Estado-nación siga siendo el depositario de la soberanía, y la nacionalidad sea el principal vínculo jurídico y político que une a una persona con el Estado, la pertenencia a la comunidad política estará fuertemente determinada por ello. Si, además, se exacerban artificialmente las culturas nacionales como elementos unificadores, será difícil conseguir el apoyo social y político necesarios entre la ciudadanía para concebir ésta como el valor de representación de quien reside, trabaja, convive y construye sociedad en un mismo territorio.
De ahí que algunas de las principales razones esgrimidas por quienes se oponen a la extensión del derecho tienen que ver con la devaluación o pérdida de la identidad o con considerarlo una amenaza a sus propios intereses o legítimos privilegios.
Pero más allá de la necesidad de sensibilizar para conseguir un cambio de mentalidad, una mentalidad más cosmopolita, más abierta y menos vinculada a mitos prefabricados, es necesario contemplar la sociedad que se está construyendo en España, en Europa, con los ojos de la realidad.
Como dice E. Bacazzo (2008), “la lógica de la reciprocidad implica que el derecho de voto quede condicionado al lugar de nacimiento de una persona, que no se trata de un `derecho derivado del hecho de vivir´ en un país. Significa que el hecho de residir de forma estable en España no es lo determinante, porque no da derecho a formar parte de la comunidad política: este derecho está condicionado por unos acuerdos que son ajenos a la situación de las personas que han acreditado mediante su residencia estable, su voluntad de estar”.
Efectivamente, es imposible obviar la presencia de varios millones de personas que viven y van a seguir viviendo aquí. Y su presencia plantea dos importantes tareas, al menos, que son la de conseguir la integración mutua de esta población y la de acogida, y la de cuidar por la calidad de vida de la democracia. Excluir a la población extranjera el derecho al voto afecta directamente a ambas. Por una parte, porque se genera un déficit democrático ya que todos los extranjeros están sujetos a un mismo ordenamiento jurídico en la efectividad de los derechos sociales y la igualdad y sin embargo están excluidos de participar en las decisiones que les conciernen. Hay que recordar que todas las políticas públicas afectan a toda la población, y también a la de origen inmigrante, y que la mayor parte de ellas se establecen en los ayuntamientos. Lo deseable para que respondan a los intereses de la población es conseguir la mayor participación vecinal posible. Y por otra, porque implica convertir a un importante número de personas –más del 20% en algunos municipios- en ciudadanos de segunda clase, con todos los deberes pero no todos los derechos12.
Las consecuencias negativas no son solo para los directamente afectados, sino para el conjunto de la ciudadanía, puesto que hace que los valores democráticos dejen de ser universales y dificulta la cohesión social. El reconocimiento del derecho a elegir y ser elegido no solo evitaría discriminaciones e injusticias, sino que avanzaría en la construcción de una sociedad más cohesionada y democrática13.
La dificultad para establecer convenios bilaterales de reciprocidad que incluyan a todos los residentes extranjeros susceptibles de votar es evidente, como se ha visto antes, en razón de las características no democráticas de los Estados contraparte. Por lo tanto, solo cabe plantearse modificar la Constitución, aún reconociendo la dificultad de este proceso, que requerirá un consenso político difícil de alcanzar dado el actual perfil del arco parlamentario. El trabajo para conseguirlo debe comenzar por tratar de sensibilizar a la población nacional y a la extranjera sobre la importancia de la participación política y de la igualdad de oportunidades. Tarea difícil pero no más que la de alcanzar un consenso parlamentario si no hay presión social que lo exija.
Pronósticos de participación de los votantes extranjeros
en las elecciones del 22 de marzo
Con los diferentes tratados de adhesión firmados a lo largo de los años14 la población originaria de países europeos que reside en España se eleva a algo más de 2,3 millones de personas, de los 5,7 millones que constituye el total de la población extranjera (12,2 % del total de la población). Un electorado importante si calculamos que se aproximan a 4,5 millones los mayores de 18 años, primer filtro para poder votar. A ellos habría que sumar –sin contar la misma restricción por edad15– los más de 400.000 nacionalizados.
Pero, como hemos visto al principio, hay otras condiciones que reducen las cifras de posibles votantes muy sensiblemente. En primer lugar, la ya explicada del criterio de reciprocidad, que deja fuera del derecho de sufragio a toda la población de origen marroquí y china, entre otras cuya presencia es menos significativa.
Pero también la de la residencia ininterrumpida durante cinco años, un tiempo señalado por el Convenio Europeo para la participación en la vida pública de los extranjeros y que podría asociarse al tiempo de permanencia legal requerido para obtener la autorización de residencia de larga duración en España. La exigencia de un período previo de residencia se entiende como razonable para poder generar un sentido de pertenencia con un municipio determinado, considerando además que, una vez ejercido el derecho de voto, sus efectos se prolongan durante el mandato de los elegidos, por lo que es comprensible que ese derecho se reconozca a quienes tienen una residencia habitual o tienen vocación de permanencia. Es un requisito sobre cuya duración hay un amplio consenso en los instrumentos internacionales, aunque no tiene carácter único ni inamovible como lo demuestra el hecho de que determinadas legislaciones exigen un periodo menor16 que habitualmente se aplica a países con un pasado histórico de relación colonial.
Estas mismas excepciones ponen en evidencia una paradoja. Y es que, en el caso de los extranjeros de origen latinoamericano o filipino que viven en España, por parecida razón de vínculos históricos, son suficientes dos años de residencia para solicitar la nacionalidad, lo que da pie a algunos sectores contrarios a la extensión del derecho de sufragio a proponer la vía de la adquisición de la nacionalidad para ejercerlo. Lo cual supone un precio que muchos inmigrantes no tienen por qué pagar, sobre todo si han de renunciar a su nacionalidad de origen, para ejercer un derecho que legítimamente les debería corresponder.
Un tercer requisito, el de la inscripción obligatoria en el Censo electoral, constituye otro filtro disuasorio del ejercicio del derecho a voto. Este requisito puede asociarse al anterior como una manifestación expresa de voluntad sobre la opción de ejercer el derecho de voto.
El requisito de estar inscrito en el censo electoral para poder ejercer el derecho de voto lo es tanto para nacionales españoles como para ciudadanos europeos o de terceros países. Pero la inscripción para los extranjeros17 exige que manifiesten su nacionalidad y expresen su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España, y, de no hacerlo, se entenderá que no desean ejercerlo, por lo que no figurarán en las listas electorales de las elecciones correspondientes18. Dicho requisito se entiende necesario para asegurar que esa parte de la ciudadanía a la que se supone una mayor movilidad residencial, está efectivamente residiendo en su municipio en el momento de la apertura del proceso electoral.
Las razones, que pueden considerarse comprensibles, requieren para ser efectivas de un sistema de información e inscripción amplio, fácil y rápido, condiciones que no ha tenido el actual. La información oficial ha sido mínima, y ha corrido por canales marginales, en los que ha contado más la voluntad y el esfuerzo de las organizaciones de inmigrantes para hacer llegar la información que la de los canales oficiales. A pesar de que se han puesto medios electrónicos, no se ha tenido en cuenta que una parte de la población no tiene fácil acceso a ellos, ni mucho menos tiempo para desplazamientos y esperas en colas si no es imprescindible. Ello ha reducido de forma tan significativa las inscripciones en el censo electoral que el Consejo de Ministros ha tenido que aprobar una ampliación de plazo19 para poder elaborarlo de forma definitiva.
A las razones de tipo técnico-administrativo, derivadas de esta opción política para establecer el derecho de voto de los extranjeros, que favorecen una baja participación, se unen otro tipo de razones que habrá que analizar con datos más definitivos, pero que conviene, al menos, citar.
Llama la atención la baja intensidad de la llamada de los partidos al voto inmigrante. Quizás cuando arrecie la campaña llegando a su final esto cambie pero, de momento, no parece haber mucho entusiasmo por captar el escaso voto extranjero. Aunque, si éste es el precio de no utilizar a la inmigración como motivo de confrontación, bienvenido sea. Quedará por ver, también, cuantos españoles nacionalizados de origen extranjero no comunitario formarán parte de las listas municipales20. Nos tememos que bien pocos. ¿Puede ello producir un desapego de los inmigrados hacia los partidos por falta de reconocimiento? Lo cierto es que ya están apareciendo algunas formaciones políticas con voluntad electoral e identidad inmigrante. El tiempo dirá el calado que entre la población consiguen.
Pero también hay que fijarse en la voluntad de participar del electorado que puede hacerlo, más allá de los inconvenientes objetivos señalados. A falta de más datos, del contacto habitual y directo con población inmigrada, no se deduce un especial entusiasmo en la participación. Las razones pueden ser muy diversas, y no está claro que sean las mismas que llevan a una parte de la población española a abstenerse.
Sin duda, la falta de información es una de ellas. Pero no solo la información sobre el proceso concreto, que también, sino la “información-sensibilización” sobre la importancia de participar en la vida política y de exigir hacerlo en el caso de que se pongan trabas para ello. Probablemente, el concepto de “vida política” se ciña demasiado al hecho electoral, y contribuya a desconsiderar la participación a lo largo de los cuatro años que hay entre elección y elección. Un asunto sobre el que las asociaciones pero, sobre todo, los ayuntamientos, deben reflexionar para exigir y poner medidas de participación práctica y real que acerque a la ciudadanía –también la extranjera– a la vida política cotidiana.
Estamos, pues ante un panorama lleno de interrogantes pero sobre todo de tareas pendientes, muy concretas, aunque difíciles de llevar a cabo, sobre todo en una época en la que la búsqueda de la salida a la crisis –personal e institucional– ocupa el mayor espacio entre las preocupaciones individuales y sociales.
Lo cierto es que, a falta de un análisis más pormenorizado, las cifras de participación que hay hasta la fecha no son muy alentadoras. Según datos del Instituto Nacional de Estadística, de los casi 35 millones de electores que hay en España, hay inscritos 473.574 ciudadanos extranjeros de 36 países. Una distribución por países nos dice que Rumania es el país que más electores tiene (103.633), seguido de Reino Unido (102.633), Alemania (47.031), Italia (40.277) y Francia (32.949). Sólo esos cinco países superan a Ecuador (24.694) en el número de inscritos que figuran en el Censo. Detrás se sitúa Portugal (21.189), Bulgaria (19.045), Países Bajos (14.660), Colombia (12.657), Perú (5.908), Bolivia (5044), Chile (1.254) y Paraguay (648). Los países que cuentan con menos inscritos son Nueva Zelanda (33), Chipre (23) y Cabo Verde (22).
Aunque los extranjeros constituyen un porcentaje superior al 12 % de los habitantes, tan solo representan el 1,4% del total de las 34.676.173 personas que pueden votar en las elecciones municipales y las Asambleas de Ceuta y Melilla el 22 de mayo de 201121.
¿Hay un camino a través de Europa para extender
el derecho de sufragio a los extranjeros?
La participación política a través del derecho de sufragio activo y pasivo de los residentes extranjeros de terceros países no cuenta en la Unión Europea con una regulación homogénea, aunque sí se exige, en la mayoría de los casos, el criterio de residencia estable.
Un resumen de la situación podría ser el siguiente:
Países que permiten el ejercicio del derecho de sufragio en todo tipo de elecciones son: Reino Unido, que otorga el derecho de voto en las elecciones parlamentarias y locales a los ciudadanos procedentes de países de la Commonwealth y de la República de Irlanda. E Irlanda, que permite a los británicos (1985) votar en las elecciones parlamentarias, y a todas las personas (1963) sin distinción de nacionalidad en las elecciones locales, siempre que sean residentes en las circunscripciones correspondientes.
Países que permiten el derecho de sufragio a los extranjeros no comunitarios, solo en las elecciones locales, y año de extensión del voto: Bélgica (2004), Dinamarca (1981), Eslovaquia (2002), Eslovenia (2002), Estonia (1993), Finlandia (1996), Hungría, Lituania (2002), Luxemburgo (2003), Países Bajos (1985) y Suecia (1975).
Países que exigen reciprocidad para el ejercicio del derecho de sufragio a los extranjeros de terceros países. España y Portugal. También la República Checa, pero no tiene firmado ningún acuerdo de reciprocidad con ningún país.
Países que reservan solo a los nacionales del derecho de voto en todo tipo de elecciones: Alemania, Austria, Bulgaria, Chipre, Francia, Italia, Grecia, Letonia, Malta, Polonia y Rumania.
Entre los llamados terceros países, tampoco hay Estados que equiparen a sus nacionales con los residentes extranjeros. Entre los que reconocen en sus ordenamientos, con unas u otras condiciones, el derecho de sufragio, están Chile, que reconoce el derecho de voto a los extranjeros que llevan residiendo más de 5 años, o Uruguay, que exige 15 años de residencia. También Bolivia, Colombia, Perú, Islandia, Nueva Zelanda y algunos cantones de Suiza reconocen, con otras condiciones, el derecho de voto en las elecciones locales.
El posible camino para extender el derecho de sufragio a los extranjeros puede venir de la mano de Europa, modificando la Directiva 2003/109/CE, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, con la orientación de impulsar la inclusión de los derechos políticos, al menos en el ámbito municipal, de los extranjeros residentes en los Estados miembros de la UE, y en el caso concreto de España, impulsando la ratificación de la Convención europea sobre los derechos políticos de los extranjeros a nivel local. Pero ambos caminos requieren la modificación de la Constitución en su artº 13.2.22. Una reforma sencilla, consistente en la simple supresión de la exigencia de reciprocidad, de modo que los extranjeros puedan votar en elecciones municipales de acuerdo con las condiciones que establezca la ley electoral23. Mantener la lógica de la reciprocidad hará difícil avanzar en la extensión del derecho de sufragio.
Pero además, es necesario ir impulsando un modelo de ciudadanía que no vincule la pertenencia a la comunidad social y política al Estado-nación, sino a la efectiva participación en la vida de una comunidad territorial, como consecuencia de la libre elección de residir y vivir en un país. Hasta ahora, la utilización usual de la ciudadanía como sinónima de la nacionalidad de un Estado ha tenido como efecto la no aplicación del principio de igualdad y no discriminación, o dicho de otra forma, la diferenciación discriminatoria entre nacionales y extranjeros, con la consiguiente reducción de los derechos atribuidos o los posibles derechos a atribuir a las personas inmigradas. Una situación que hemos de contribuir a transformar si compartimos la idea de que la persona debe ser el centro del Derecho, y la democracia real y participativa debe extenderse a todas las personas.
_____________
María Gascón pertenece al Área de inmigración y relaciones interculturales de acciónenred.
1Para el caso de Noruega, serán necesarios tres años de residencia ininterrumpida.
2 (artº 176.1 b) de la LO de Régimen Electoral General (LOREG).
3 Aguelo-Chueca. 2009.
4 Aguelo-Chueca. 2009.
5 Aguelo-Chueca. 2009.
6 El artículo 19 del Tratado CE concede este derecho a los ciudadanos de la Unión Europea.
7 Artº 6.1. Los extranjeros residentes en España podrán ser titulares del derecho de sufragio, en las elecciones municipales, en los términos establecidos en la Constitución, en los tratados internacionales, en su caso, y en la Ley.
8 Artículo 23.
9 El derecho de sufragio de los extranjeros comunitarios no pudo ser ejercido hasta 1996 por la reticencia de España a adaptar su legislación a la Directiva94/80/CE del Consejo, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales.
10 Firmado en Maastricht el 7 de febrero, entra en vigor el 1 de noviembre de 1993.
11 En una encuesta realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas en enero de 2005 el 59% apoyaba la ampliación del actual derecho de voto en elecciones municipales de los extranjeros nacionales de algún Estado miembro de la UE al conjunto de los extranjeros que residen legalmente en nuestro país, mientras que alrededor del 30% se pronunciaba en contra de esta posibilidad.
12 Aja (2009).
13 Ortega Giménez (14:2010)
14 A los países firmantes del Tratado de la UE (1992) Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Gran Bretaña, se unen en el Tratado de adhesión de 1994, Austria, Finlandia y Suecia; en el de 2003, Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Eslovenia, y en el Tratado de adhesión de 2005, Bulgaria y Rumania.
15 Los nacionalizados menores de 25 años suponen el 15 %.
16 Por ejemplo, Gran Bretaña con los países de la Commonwealth, Portugal con Brasil, o España con Noruega.
17 Se atiene a lo dispuesto en el RD 157/1996 reformado por el 147/1999.
18 El artº 8 de la Directiva 94/80/CE fija que los ciudadanos europeos se mantendrán en el censo mientras no soliciten su baja.
19 Consejo de Ministros del viernes 14 de enero. Ampliación de plazo hasta el 25 de enero.
20Solo los europeos tienen derecho al sufragio pasivo.
21 INE y El Comercio de Ecuador en España.
22 Aguelo-Chueca (2009)
23 Aja y Moya, 79.
Las elecciones municipales del 22 mayo de 2011 serán las primeras en las que los ciudadanos extranjeros no comunitarios podrán ejercer el derecho de sufragio activo.
Podrán optar a ese derecho quienes sean nacionales de un país con el que España haya firmado un convenio o tratado de reciprocidad en materia de voto municipal, de manera que los españoles residentes en ese país tengan, también, el derecho de sufragio activo; que tengan su tarjeta de residencia en vigor y que hayan residido legal e ininterrumpidamente en España en los últimos 5 años1. Podrán votar a las candidaturas de los ayuntamientos en cuyo padrón estén inscritos, y deberán manifestar su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo (condición común para los votantes comunitarios) mediante su inscripción expresa en el Censo Electoral2.
Hay que preguntarse si esta nueva situación va a configurar un panorama social y electoral distinto al conocido hasta ahora.
Por de pronto, la habitual utilización de la inmigración por algunos partidos políticos, especialmente los de la derecha, como chivo expiatorio de los males de la sociedad, deberá contenerse, ya que los votos que pudieran ganar con el discurso xenófobo, podrían perderlos del lado de los inmigrados que ahora votan.
Por otro lado, la restricción constitucional de la reciprocidad va a configurar un nuevo y doble estatuto político: el de los inmigrados que pueden votar y los que no. ¿Cómo se ha ido formando esta nueva situación? ¿Sobre qué bases jurídicas descansa? ¿Qué consecuencias puede traer?
Y, finalmente, el cúmulo de requisitos y la insuficiente información proporcionada para ser la primera vez que los extranjeros extracomunitarios residentes optan a este derecho pueden convertirse en obstáculos que frustren la posible voluntad de participación.
El derecho de sufragio de los extranjeros no comunitarios
en la legislación internacional, UE y España
El recorrido legal realizado para extender el derecho de voto a los extranjeros no comunitarios ha sido lento y accidentado.
En el ámbito internacional y de la Unión Europea, las referencias para la concesión del derecho de sufragio a los extranjeros son escasas ya que casi todos los instrumentos jurídicos y políticos más importantes limitan el ejercicio de este derecho a los nacionales. Nos referimos a:
* La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Señala en su art.º 21, Derecho de participación política: “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.
Al hablar de “su país”, la interpretación más generalizada se refiere al Estado de su nacionalidad3.
* El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1996). Señala en su artº 25. “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) …
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
Se observa que se atribuyen estos derechos no a toda persona, sino a “todos los ciudadanos”; quedando expresada la sinonimia entre ciudadanía y nacionalidad4.
* El Convenio Europeo para la Protección de los DDHH y las Libertades Fundamentales (1950).
Aunque este convenio no entra a regular el derecho de sufragio, su art. 16 señala que: “Ninguna de las disposiciones de los artículos 10, 11 y 14 podrá ser interpretada en el sentido de prohibir a las Altas Partes Contratantes imponer restricciones a la actividad política de los extranjeros”5.
Es decir, da carta blanca a los Estados para limitar el derecho de sufragio a los extranjeros –entre otras posibles actividades políticas– como estimen conveniente.
Sin embargo, y en sentido contrario, es fundamental referirse al Convenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local (1992). Capítulo C: El derecho de voto de los extranjeros en el ámbito local.
Su artº 6 señala que cada Estado-parte se compromete a conceder el derecho de voto y la elegibilidad en las elecciones locales a todo residente extranjero “siempre que cumpla las mismas condiciones que las que se le aplican a los nacionales y, además, haya residido legal y habitualmente en el Estado afectado durante los cinco años anteriores a las elecciones”.
Este Convenio no fue sido suscrito por España en su momento, ni después, cuando el Parlamento Europeo aprobó la Resolución sobre la situación de los derechos fundamentales en la UE (2000/2231) (INI), que en sus artº 121 y 122 recomienda a los Estados miembros que amplíen el derecho de voto a los ciudadanos de terceros países con años de residencia en la Unión Europea y que extiendan el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales europeas6 a todos los ciudadanos de terceros países que residen legalmente en el territorio de la UE desde hace, como mínimo, tres años. La Resolución incluye una recomendación a los Estados miembros para que ratifiquen el Convenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local citado.
En el caso de España, el derecho de sufragio para los extranjeros requiere una múltiple llamada a la ley ya que está reglado por la Constitución, por los Tratados internacionales válidamente firmados por España, por la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social (artº 6), por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG. Arts. 176.1 y 2), y por la Ley Orgánica de Régimen Local, en el caso de las elecciones municipales.
Leyes que no consagran un derecho pero plantean la posibilidad de reconocimiento del mismo son la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, en su artículo 6 sobre participación pública establecía que “Los extranjeros residentes en España podrán ser titulares del derecho de sufragio, en las elecciones municipales, en los términos establecidos en la Constitución, en los tratados internacionales, en su caso, y en la Ley”. Pero la posterior reforma del Gobierno del PP a finales del mismo año (LO 8/2000, de 22 de diciembre) modificó ese artículo incluyendo la frase “atendiendo a criterios de reciprocidad en los términos que por Ley o Tratado sean establecidos para los españoles residentes en los países de origen de aquellos. La última y reciente reforma de la ley, LO (2/2009), de diciembre de 2009, volvió a la redacción inicial, eliminando el criterio de reciprocidad7.
Un avance que, sin embargo, y por el obligado acatamiento de toda normativa a la Constitución, la convierte en impracticable mientras no sea, a su vez, reformado el artº 13.2 de la Constitución que dice: 13.2. Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 238, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por Tratado o Ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.
El criterio de reciprocidad fue introducido por el constituyente en 1978 pensando en los emigrantes españoles de entonces y –lógicamente– no en los inmigrantes extranjeros que muchos años después residirían en España de forma estable. El artº 13.2 consideraba, en su primera redacción, sólo el derecho de sufragio activo, y esa fue la razón de que, en 19929, hubiera de reformarse incluyendo el derecho de sufragio pasivo para que los ciudadanos oriundos de los países miembros de la UE residentes en España pudieran ejercerlo en las elecciones municipales y europeas, al igual que podían hacerlo los españoles residentes en otros países de la UE.
El derecho de participación política venía a ser la lógica consecuencia del derecho a la libre circulación y de residencia, en aplicación del principio de igualdad y de no discriminación por razón de la nacionalidad, proclamados como elementos clave de la ciudadanía europea, nuevo concepto creado con la firma del Tratado de la Unión Europea10.
No obstante, durante muchos años, la posibilidad de firmar tratados de reciprocidad no se ha plasmado en una realidad. Hasta hace dos años, España tenía un solo tratado firmado y ratificado, con Noruega, desde 1991. Las recomendaciones de la UE, una cierta presión política por parte de organizaciones y partidos de la izquierda11, como la proposición no de ley presentada por IU en el Congreso de los Diputados en noviembre de 2002, así como, probablemente, la urgente necesidad de reconocer la existencia de una población extranjera estable excluida de la participación política hicieron que el PSOE anunciara en su 37º Congreso (2008) su decisión de que los inmigrantes pudieran votar en las elecciones de 2011 y, por lo tanto, pedir al Gobierno que acelerara la firma de tratados internacionales. Ello se tradujo, a partir de ese momento, en una apresurada carrera diplomática que, en los dos últimos años ha dado como resultado la firma de los correspondientes acuerdos con: Ecuador (2009), Colombia (2009), Nueva Zelanda (2010), Chile (2009), Perú (2010), Paraguay (2010), Islandia (2010), Bolivia (2010), Cabo Verde (2011), estando pendientes de ratificación los firmados con Argentina (1998), Venezuela y Uruguay (1992).
Los límites y la insuficiencia democrática del criterio de reciprocidad
La reciprocidad impone severos límites a la extensión del derecho de sufragio en las condiciones actuales de la sociedad. Funcionar con el mismo criterio que en su momento veló por los derechos de los españoles que residían en otros países cuando España todavía era un país de emigrantes, en una época en la que más del 12% de la población residente es extranjera, es no considerar que la ley máxima debe ser una ley viva, que debe adecuarse a la realidad social para poderle ser útil y hacer verdad el principio de igualdad.
Las consecuencias negativas de mantener este criterio son variadas. En primer lugar crea agravios comparativos. Los extranjeros comunitarios pueden votar y ser elegidos, y los no comunitarios no pueden ser elegidos.
Pero, además, provoca distinciones entre estos últimos, ya que no podrán hacerlo quienes sean oriundos de países con regímenes políticos no democráticos o que prohíban a sus ciudadanos votar fuera de su país, pero que residen aquí. La relación de países con los que no es posible la ratificación de acuerdos de reciprocidad porque reservan el derecho de voto solo a sus nacionales, y que tienen ciudadanos residentes en España, no es pequeña. Entre otros: Argelia, Cuba, Costa Rica, China, El Salvador, EE.UU., Filipinas, Gambia, Ghana, Guinea Ecuatorial, Guatemala, Honduras, India, Mali, Marruecos, Mauritania, México, Nicaragua, Nigeria, Panamá, Pakistán, República Dominicana, Rusia, Senegal, Ucrania, entre otros.
El reconocimiento del derecho de voto tiene el significado de que, quien lo puede ejercer, es visto como integrante de una comunidad política que puede participar en la elección de sus representantes, proponer medidas, e intervenir en la toma de decisiones colectivas. El no reconocimiento de ese derecho significa, por lo tanto, permanecer al margen de los asuntos públicos, no ser tenido en cuenta.
La vinculación entre ciudadanía y nacionalidad ha sido y es, sin duda, la razón de fondo que frena una equiparación más igualitaria de un derecho tradicionalmente restringido a los nacionales. Y mientras el Estado-nación siga siendo el depositario de la soberanía, y la nacionalidad sea el principal vínculo jurídico y político que une a una persona con el Estado, la pertenencia a la comunidad política estará fuertemente determinada por ello. Si, además, se exacerban artificialmente las culturas nacionales como elementos unificadores, será difícil conseguir el apoyo social y político necesarios entre la ciudadanía para concebir ésta como el valor de representación de quien reside, trabaja, convive y construye sociedad en un mismo territorio.
De ahí que algunas de las principales razones esgrimidas por quienes se oponen a la extensión del derecho tienen que ver con la devaluación o pérdida de la identidad o con considerarlo una amenaza a sus propios intereses o legítimos privilegios.
Pero más allá de la necesidad de sensibilizar para conseguir un cambio de mentalidad, una mentalidad más cosmopolita, más abierta y menos vinculada a mitos prefabricados, es necesario contemplar la sociedad que se está construyendo en España, en Europa, con los ojos de la realidad.
Como dice E. Bacazzo (2008), “la lógica de la reciprocidad implica que el derecho de voto quede condicionado al lugar de nacimiento de una persona, que no se trata de un `derecho derivado del hecho de vivir´ en un país. Significa que el hecho de residir de forma estable en España no es lo determinante, porque no da derecho a formar parte de la comunidad política: este derecho está condicionado por unos acuerdos que son ajenos a la situación de las personas que han acreditado mediante su residencia estable, su voluntad de estar”.
Efectivamente, es imposible obviar la presencia de varios millones de personas que viven y van a seguir viviendo aquí. Y su presencia plantea dos importantes tareas, al menos, que son la de conseguir la integración mutua de esta población y la de acogida, y la de cuidar por la calidad de vida de la democracia. Excluir a la población extranjera el derecho al voto afecta directamente a ambas. Por una parte, porque se genera un déficit democrático ya que todos los extranjeros están sujetos a un mismo ordenamiento jurídico en la efectividad de los derechos sociales y la igualdad y sin embargo están excluidos de participar en las decisiones que les conciernen. Hay que recordar que todas las políticas públicas afectan a toda la población, y también a la de origen inmigrante, y que la mayor parte de ellas se establecen en los ayuntamientos. Lo deseable para que respondan a los intereses de la población es conseguir la mayor participación vecinal posible. Y por otra, porque implica convertir a un importante número de personas –más del 20% en algunos municipios- en ciudadanos de segunda clase, con todos los deberes pero no todos los derechos12.
Las consecuencias negativas no son solo para los directamente afectados, sino para el conjunto de la ciudadanía, puesto que hace que los valores democráticos dejen de ser universales y dificulta la cohesión social. El reconocimiento del derecho a elegir y ser elegido no solo evitaría discriminaciones e injusticias, sino que avanzaría en la construcción de una sociedad más cohesionada y democrática13.
La dificultad para establecer convenios bilaterales de reciprocidad que incluyan a todos los residentes extranjeros susceptibles de votar es evidente, como se ha visto antes, en razón de las características no democráticas de los Estados contraparte. Por lo tanto, solo cabe plantearse modificar la Constitución, aún reconociendo la dificultad de este proceso, que requerirá un consenso político difícil de alcanzar dado el actual perfil del arco parlamentario. El trabajo para conseguirlo debe comenzar por tratar de sensibilizar a la población nacional y a la extranjera sobre la importancia de la participación política y de la igualdad de oportunidades. Tarea difícil pero no más que la de alcanzar un consenso parlamentario si no hay presión social que lo exija.
Pronósticos de participación de los votantes extranjeros
en las elecciones del 22 de marzo
Con los diferentes tratados de adhesión firmados a lo largo de los años14 la población originaria de países europeos que reside en España se eleva a algo más de 2,3 millones de personas, de los 5,7 millones que constituye el total de la población extranjera (12,2 % del total de la población). Un electorado importante si calculamos que se aproximan a 4,5 millones los mayores de 18 años, primer filtro para poder votar. A ellos habría que sumar –sin contar la misma restricción por edad15– los más de 400.000 nacionalizados.
Pero, como hemos visto al principio, hay otras condiciones que reducen las cifras de posibles votantes muy sensiblemente. En primer lugar, la ya explicada del criterio de reciprocidad, que deja fuera del derecho de sufragio a toda la población de origen marroquí y china, entre otras cuya presencia es menos significativa.
Pero también la de la residencia ininterrumpida durante cinco años, un tiempo señalado por el Convenio Europeo para la participación en la vida pública de los extranjeros y que podría asociarse al tiempo de permanencia legal requerido para obtener la autorización de residencia de larga duración en España. La exigencia de un período previo de residencia se entiende como razonable para poder generar un sentido de pertenencia con un municipio determinado, considerando además que, una vez ejercido el derecho de voto, sus efectos se prolongan durante el mandato de los elegidos, por lo que es comprensible que ese derecho se reconozca a quienes tienen una residencia habitual o tienen vocación de permanencia. Es un requisito sobre cuya duración hay un amplio consenso en los instrumentos internacionales, aunque no tiene carácter único ni inamovible como lo demuestra el hecho de que determinadas legislaciones exigen un periodo menor16 que habitualmente se aplica a países con un pasado histórico de relación colonial.
Estas mismas excepciones ponen en evidencia una paradoja. Y es que, en el caso de los extranjeros de origen latinoamericano o filipino que viven en España, por parecida razón de vínculos históricos, son suficientes dos años de residencia para solicitar la nacionalidad, lo que da pie a algunos sectores contrarios a la extensión del derecho de sufragio a proponer la vía de la adquisición de la nacionalidad para ejercerlo. Lo cual supone un precio que muchos inmigrantes no tienen por qué pagar, sobre todo si han de renunciar a su nacionalidad de origen, para ejercer un derecho que legítimamente les debería corresponder.
Un tercer requisito, el de la inscripción obligatoria en el Censo electoral, constituye otro filtro disuasorio del ejercicio del derecho a voto. Este requisito puede asociarse al anterior como una manifestación expresa de voluntad sobre la opción de ejercer el derecho de voto.
El requisito de estar inscrito en el censo electoral para poder ejercer el derecho de voto lo es tanto para nacionales españoles como para ciudadanos europeos o de terceros países. Pero la inscripción para los extranjeros17 exige que manifiesten su nacionalidad y expresen su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España, y, de no hacerlo, se entenderá que no desean ejercerlo, por lo que no figurarán en las listas electorales de las elecciones correspondientes18. Dicho requisito se entiende necesario para asegurar que esa parte de la ciudadanía a la que se supone una mayor movilidad residencial, está efectivamente residiendo en su municipio en el momento de la apertura del proceso electoral.
Las razones, que pueden considerarse comprensibles, requieren para ser efectivas de un sistema de información e inscripción amplio, fácil y rápido, condiciones que no ha tenido el actual. La información oficial ha sido mínima, y ha corrido por canales marginales, en los que ha contado más la voluntad y el esfuerzo de las organizaciones de inmigrantes para hacer llegar la información que la de los canales oficiales. A pesar de que se han puesto medios electrónicos, no se ha tenido en cuenta que una parte de la población no tiene fácil acceso a ellos, ni mucho menos tiempo para desplazamientos y esperas en colas si no es imprescindible. Ello ha reducido de forma tan significativa las inscripciones en el censo electoral que el Consejo de Ministros ha tenido que aprobar una ampliación de plazo19 para poder elaborarlo de forma definitiva.
A las razones de tipo técnico-administrativo, derivadas de esta opción política para establecer el derecho de voto de los extranjeros, que favorecen una baja participación, se unen otro tipo de razones que habrá que analizar con datos más definitivos, pero que conviene, al menos, citar.
Llama la atención la baja intensidad de la llamada de los partidos al voto inmigrante. Quizás cuando arrecie la campaña llegando a su final esto cambie pero, de momento, no parece haber mucho entusiasmo por captar el escaso voto extranjero. Aunque, si éste es el precio de no utilizar a la inmigración como motivo de confrontación, bienvenido sea. Quedará por ver, también, cuantos españoles nacionalizados de origen extranjero no comunitario formarán parte de las listas municipales20. Nos tememos que bien pocos. ¿Puede ello producir un desapego de los inmigrados hacia los partidos por falta de reconocimiento? Lo cierto es que ya están apareciendo algunas formaciones políticas con voluntad electoral e identidad inmigrante. El tiempo dirá el calado que entre la población consiguen.
Pero también hay que fijarse en la voluntad de participar del electorado que puede hacerlo, más allá de los inconvenientes objetivos señalados. A falta de más datos, del contacto habitual y directo con población inmigrada, no se deduce un especial entusiasmo en la participación. Las razones pueden ser muy diversas, y no está claro que sean las mismas que llevan a una parte de la población española a abstenerse.
Sin duda, la falta de información es una de ellas. Pero no solo la información sobre el proceso concreto, que también, sino la “información-sensibilización” sobre la importancia de participar en la vida política y de exigir hacerlo en el caso de que se pongan trabas para ello. Probablemente, el concepto de “vida política” se ciña demasiado al hecho electoral, y contribuya a desconsiderar la participación a lo largo de los cuatro años que hay entre elección y elección. Un asunto sobre el que las asociaciones pero, sobre todo, los ayuntamientos, deben reflexionar para exigir y poner medidas de participación práctica y real que acerque a la ciudadanía –también la extranjera– a la vida política cotidiana.
Estamos, pues ante un panorama lleno de interrogantes pero sobre todo de tareas pendientes, muy concretas, aunque difíciles de llevar a cabo, sobre todo en una época en la que la búsqueda de la salida a la crisis –personal e institucional– ocupa el mayor espacio entre las preocupaciones individuales y sociales.
Lo cierto es que, a falta de un análisis más pormenorizado, las cifras de participación que hay hasta la fecha no son muy alentadoras. Según datos del Instituto Nacional de Estadística, de los casi 35 millones de electores que hay en España, hay inscritos 473.574 ciudadanos extranjeros de 36 países. Una distribución por países nos dice que Rumania es el país que más electores tiene (103.633), seguido de Reino Unido (102.633), Alemania (47.031), Italia (40.277) y Francia (32.949). Sólo esos cinco países superan a Ecuador (24.694) en el número de inscritos que figuran en el Censo. Detrás se sitúa Portugal (21.189), Bulgaria (19.045), Países Bajos (14.660), Colombia (12.657), Perú (5.908), Bolivia (5044), Chile (1.254) y Paraguay (648). Los países que cuentan con menos inscritos son Nueva Zelanda (33), Chipre (23) y Cabo Verde (22).
Aunque los extranjeros constituyen un porcentaje superior al 12 % de los habitantes, tan solo representan el 1,4% del total de las 34.676.173 personas que pueden votar en las elecciones municipales y las Asambleas de Ceuta y Melilla el 22 de mayo de 201121.
¿Hay un camino a través de Europa para extender
el derecho de sufragio a los extranjeros?
La participación política a través del derecho de sufragio activo y pasivo de los residentes extranjeros de terceros países no cuenta en la Unión Europea con una regulación homogénea, aunque sí se exige, en la mayoría de los casos, el criterio de residencia estable.
Un resumen de la situación podría ser el siguiente:
Países que permiten el ejercicio del derecho de sufragio en todo tipo de elecciones son: Reino Unido, que otorga el derecho de voto en las elecciones parlamentarias y locales a los ciudadanos procedentes de países de la Commonwealth y de la República de Irlanda. E Irlanda, que permite a los británicos (1985) votar en las elecciones parlamentarias, y a todas las personas (1963) sin distinción de nacionalidad en las elecciones locales, siempre que sean residentes en las circunscripciones correspondientes.
Países que permiten el derecho de sufragio a los extranjeros no comunitarios, solo en las elecciones locales, y año de extensión del voto: Bélgica (2004), Dinamarca (1981), Eslovaquia (2002), Eslovenia (2002), Estonia (1993), Finlandia (1996), Hungría, Lituania (2002), Luxemburgo (2003), Países Bajos (1985) y Suecia (1975).
Países que exigen reciprocidad para el ejercicio del derecho de sufragio a los extranjeros de terceros países. España y Portugal. También la República Checa, pero no tiene firmado ningún acuerdo de reciprocidad con ningún país.
Países que reservan solo a los nacionales del derecho de voto en todo tipo de elecciones: Alemania, Austria, Bulgaria, Chipre, Francia, Italia, Grecia, Letonia, Malta, Polonia y Rumania.
Entre los llamados terceros países, tampoco hay Estados que equiparen a sus nacionales con los residentes extranjeros. Entre los que reconocen en sus ordenamientos, con unas u otras condiciones, el derecho de sufragio, están Chile, que reconoce el derecho de voto a los extranjeros que llevan residiendo más de 5 años, o Uruguay, que exige 15 años de residencia. También Bolivia, Colombia, Perú, Islandia, Nueva Zelanda y algunos cantones de Suiza reconocen, con otras condiciones, el derecho de voto en las elecciones locales.
El posible camino para extender el derecho de sufragio a los extranjeros puede venir de la mano de Europa, modificando la Directiva 2003/109/CE, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, con la orientación de impulsar la inclusión de los derechos políticos, al menos en el ámbito municipal, de los extranjeros residentes en los Estados miembros de la UE, y en el caso concreto de España, impulsando la ratificación de la Convención europea sobre los derechos políticos de los extranjeros a nivel local. Pero ambos caminos requieren la modificación de la Constitución en su artº 13.2.22. Una reforma sencilla, consistente en la simple supresión de la exigencia de reciprocidad, de modo que los extranjeros puedan votar en elecciones municipales de acuerdo con las condiciones que establezca la ley electoral23. Mantener la lógica de la reciprocidad hará difícil avanzar en la extensión del derecho de sufragio.
Pero además, es necesario ir impulsando un modelo de ciudadanía que no vincule la pertenencia a la comunidad social y política al Estado-nación, sino a la efectiva participación en la vida de una comunidad territorial, como consecuencia de la libre elección de residir y vivir en un país. Hasta ahora, la utilización usual de la ciudadanía como sinónima de la nacionalidad de un Estado ha tenido como efecto la no aplicación del principio de igualdad y no discriminación, o dicho de otra forma, la diferenciación discriminatoria entre nacionales y extranjeros, con la consiguiente reducción de los derechos atribuidos o los posibles derechos a atribuir a las personas inmigradas. Una situación que hemos de contribuir a transformar si compartimos la idea de que la persona debe ser el centro del Derecho, y la democracia real y participativa debe extenderse a todas las personas.
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María Gascón pertenece al Área de inmigración y relaciones interculturales de acciónenred.
1Para el caso de Noruega, serán necesarios tres años de residencia ininterrumpida.
2 (artº 176.1 b) de la LO de Régimen Electoral General (LOREG).
3 Aguelo-Chueca. 2009.
4 Aguelo-Chueca. 2009.
5 Aguelo-Chueca. 2009.
6 El artículo 19 del Tratado CE concede este derecho a los ciudadanos de la Unión Europea.
7 Artº 6.1. Los extranjeros residentes en España podrán ser titulares del derecho de sufragio, en las elecciones municipales, en los términos establecidos en la Constitución, en los tratados internacionales, en su caso, y en la Ley.
8 Artículo 23.
9 El derecho de sufragio de los extranjeros comunitarios no pudo ser ejercido hasta 1996 por la reticencia de España a adaptar su legislación a la Directiva94/80/CE del Consejo, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales.
10 Firmado en Maastricht el 7 de febrero, entra en vigor el 1 de noviembre de 1993.
11 En una encuesta realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas en enero de 2005 el 59% apoyaba la ampliación del actual derecho de voto en elecciones municipales de los extranjeros nacionales de algún Estado miembro de la UE al conjunto de los extranjeros que residen legalmente en nuestro país, mientras que alrededor del 30% se pronunciaba en contra de esta posibilidad.
12 Aja (2009).
13 Ortega Giménez (14:2010)
14 A los países firmantes del Tratado de la UE (1992) Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Gran Bretaña, se unen en el Tratado de adhesión de 1994, Austria, Finlandia y Suecia; en el de 2003, Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Eslovenia, y en el Tratado de adhesión de 2005, Bulgaria y Rumania.
15 Los nacionalizados menores de 25 años suponen el 15 %.
16 Por ejemplo, Gran Bretaña con los países de la Commonwealth, Portugal con Brasil, o España con Noruega.
17 Se atiene a lo dispuesto en el RD 157/1996 reformado por el 147/1999.
18 El artº 8 de la Directiva 94/80/CE fija que los ciudadanos europeos se mantendrán en el censo mientras no soliciten su baja.
19 Consejo de Ministros del viernes 14 de enero. Ampliación de plazo hasta el 25 de enero.
20Solo los europeos tienen derecho al sufragio pasivo.
21 INE y El Comercio de Ecuador en España.
22 Aguelo-Chueca (2009)
23 Aja y Moya, 79.
PAMPLONA: ESTAFETA 61-2º DCHA 
T: 948 220 051 NAFARROA@SOLIDARI.ES TUDELA: PRINCIPE DE VIANA, 3-1º T: 948 825 857 TUDELA@SOLIDARI.ES
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