Art�culo extra�do de Web Gobierno Navarra
Anteproyecto de Ley Foral de derechos a la Inclusi�n Social y a la Renta Garantizada
Pamplona / Iru�a, 11/03/2016
Pre�mbulo
1.- Desde finales de 2007 la econom�a global ha sufrido una de sus crisis econ�micas
m�s graves, que ha sido denominada la �Gran Recesi�n�. Esta crisis financiera,
econ�mica, pol�tica y social que puso fin a un prolongado per�odo de crecimiento del
empleo, ha afectado a elementos centrales de las sociedades occidentales.
La crisis y los desarrollos posteriores est�n teniendo efectos particularmente graves
sobre la vulnerabilidad de las personas, y en particular los costes de la misma han
reca�do de forma especialmente intensa en los grupos de menor nivel de renta. Los
indicadores de las situaciones de pobreza, desigualdad y exclusi�n social (la tasa
AROPE y sus componentes, el paro de larga duraci�n, la proporci�n de hogares sin
ingresos o los �ndices de desigualdad social) reflejan un empeoramiento de las
condiciones de vida de una parte muy relevante de la poblaci�n, que se traduce en la
carencia de recursos econ�micos para hacer frente a las necesidades b�sicas de la
vida, en problemas de alojamiento y vivienda, en el deterioro de la salud f�sica y
ps�quica, la p�rdida de autoestima y la presencia de sentimientos de verg�enza y
estigmatizaci�n y la p�rdida de habilidades y competencias personales para afrontar la
vida, as� como por el deterioro de las redes sociales y familiares de apoyo.
Esta situaci�n ha provocado un aumento en el n�mero y en la heterogeneidad de las
personas que no pueden cubrir sus necesidades b�sicas y que necesitan recurrir a
prestaciones y programas de protecci�n social. La duraci�n de la crisis y de sus efectos
sobre el empleo han hecho que numerosas personas afectadas hayan agotado las
prestaciones por desempleo contributivas y su prolongaci�n en forma de subsidios
asistenciales, que constituyen el principal instrumento p�blico de respuesta a la
carencia de ingresos para personas en edad de trabajar. Las pol�ticas de consolidaci�n
fiscal y reducci�n del d�ficit han limitado el margen de maniobra para su extensi�n.
Correlativamente, ello ha supuesto una mayor presi�n sobre el nivel de protecci�n de
�ltimo recurso, compuesto fundamentalmente en Navarra por la Renta de Inclusi�n
Social y las ayudas extraordinarias y de emergencia forales y municipales. La �ltima
reforma de la Renta de Inclusi�n Social y la puesta en marcha de las ayudas de
emergencia, ambas en el a�o 2015, han supuesto una mejora significativa pero
insuficiente en la atenci�n a las nuevas situaciones generadas.
Otra de las situaciones que la crisis ha tra�do consigo tiene que ver con la pobreza
asociada a bajos niveles salariales. El acceso a un empleo ya no garantiza de forma
autom�tica ni la superaci�n de la pobreza, ni en algunos casos, ingresos netos
superiores a los garantizados por los sistemas asistenciales.
Los servicios sociales han tenido dificultades para adaptarse con agilidad a la nueva
situaci�n. Por un lado, lo imprevisto de la crisis, la debilidad de la cultura evaluativa en
la planificaci�n social, las dificultades de coordinaci�n y reparto eficaz de tareas entreservicios y agentes implicados y las ineficiencias en la asignaci�n de recursos p�blicos
han limitado la capacidad de reacci�n. Por otro, las mencionadas restricciones del
gasto p�blico han hecho dif�cil disponer de recursos suficientes para hacer frente a un
reto de esta gravedad. Esta situaci�n ha provocado una regresi�n en el sistema, y ha
reforzado un enfoque asistencialista y de respuesta a corto plazo a la demanda y ha
reducido la proactividad y los aspectos preventivos y promocionales. Es especialmente
grave el desbordamiento de los servicios sociales de base y de otros servicios sociales
especializados tanto p�blicos como los provistos por las organizaciones de la sociedad
civil.
Las consecuencias �ltimas de todo ello ha sido el acceso limitado a los derechos
sociales reconocidos por la normativa vigente, el empobrecimiento de la sociedad por
la p�rdida de las aportaciones econ�micas y sociales de todos los miembros de la
misma, la ampliaci�n de la brecha social y, en �ltima instancia, la p�rdida de cohesi�n
social en nuestra sociedad.
2. Ante esta situaci�n, se hace preciso reformar el sistema de protecci�n social,
manteniendo y profundizando el enfoque basado en derechos. Se trata, por una parte,
de mejorar la cobertura y acceso a las prestaciones econ�micas que constituyen la red
de �ltimo recurso, nivel cuya responsabilidad corresponde a la Comunidad Foral, en
raz�n de su competencia en materia de asistencia social. Por otra parte, se trata de
mejorar el acceso de toda la ciudadan�a, y en especial de aquellas personas que tienen
dificultades especiales para desenvolverse en la vida laboral y social, a servicios
sociales y de empleo de calidad. Estas dos orientaciones responden no s�lo a las
necesidades que presenta la sociedad navarra, sino que tambi�n son coherentes con
las corrientes normativas y doctrinales europeas.
El art�culo 25.1 de la Declaraci�n Universal de derechos Humanos y los diversos
instrumentos de desarrollo de la misma, consagra entre otros derechos econ�micos,
sociales y culturales el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le
asegure, as� como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentaci�n, el
vestido, la vivienda, la asistencia m�dica y los servicios sociales necesarios; tiene
asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez u otros casos de p�rdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad. Este derecho a un nivel de vida adecuado es el
fundamento de la protecci�n social en casos de vulnerabilidad o exclusi�n social o en
riesgo de estarlo, y en consecuencia comporta la responsabilidad de los poderes
p�blicos ante las personas que por circunstancias diversas se encuentran en tales
situaciones.
Asimismo, este enfoque basado en derechos implica tambi�n determinar las
responsabilidades generales de todas las personas para con la comunidad general tal y
como viene se�alando la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos; lo que implica que ejercer un derecho lleva consigo tambi�n una
serie de responsabilidades y obligaciones que deben ser expresamente indicadas en las
normas reguladoras del ejercicio de cualquier derecho.Cabe resaltar igualmente que mediante la Resoluci�n 70/1, de 25 de septiembre de
2015, de la Asamblea General de Naciones Unidas, por la que se aprueba la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, se fija, entre otros objetivos y metas, el de reducir
la desigualdad en los pa�ses y entre ellos y en particular que desde 2015 a 2030 se debe
lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% m�s pobre
de la poblaci�n a una tasa superior a la media nacional de cada pa�s y que se debe
potenciar y promover la inclusi�n social, econ�mica y pol�tica de todas las personas,
independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religi�n o
situaci�n econ�mica u otra condici�n.
La estrategia europea para la protecci�n y la inclusi�n social (Estrategia Europea 2020)
propone un enfoque global de la promoci�n de la integraci�n de las personas m�s
desfavorecidas a trav�s del desarrollo de una estrategia integrada compuesta por tres
pilares: (a) unos mercados laborales que favorezcan la inserci�n, (b) un complemento
de recursos adecuado y (c) el acceso a servicios de calidad.
Esta Ley Foral es acorde con estos tres pilares, y tiene como finalidad garantizar como
derecho subjetivo el acceso a unos recursos econ�micos adecuados y el acceso a unos
servicios de inclusi�n social de calidad. Pretende as� mismo, promover la inserci�n
laboral de todas las personas que est�n en condiciones de incorporarse al mercado de
trabajo.
Las instituciones forales han venido desarrollando desde hace a�os acciones en este
campo. Las ayudas a familias navarras en situaci�n de necesidad de los a�os ochenta
dieron paso a la Renta B�sica y posteriormente a la Renta de Inclusi�n Social. La
deducci�n fiscal de las pensiones de viudedad de abono anticipado constituye tambi�n
una acci�n en este campo. En cuanto al apoyo a la inclusi�n social, tanto los servicios
sociales de base y los especializados como diversas entidades de iniciativa social
cuentan con una larga trayectoria en este �mbito.
Esta Ley pretende diferenciar y a la vez coordinar los dos componentes de estas
actuaciones: la garant�a de rentas y la prestaci�n de servicios de acompa�amiento
social y de empleo. Se trata de acciones que responden a l�gicas diferentes. El acceso a
prestaciones de garant�a de rentas debe depender de la concurrencia de circunstancias
y caracter�sticas objetivas, de naturaleza fundamentalmente econ�mica, debe estar
engarzado con el acceso a otras prestaciones econ�micas p�blicas y debe mantener
los incentivos al empleo. El acceso a los servicios sociales de acompa�amiento de la
inclusi�n, por su lado, debe producirse desde una l�gica de intervenci�n social, que
tenga en cuenta situaciones, capacidades y oportunidades de las personas y su
entorno, y los ritmos y tiempos del desarrollo personal, con independencia de si en un
momento u otro de dicha intervenci�n se accede o no a una prestaci�n econ�mica.
Esta diferencia de l�gicas conlleva adem�s que las personas que acceden a uno y otro
tipo de apoyo p�blico no sean siempre las mismas. No todas las personas con ingresos
insuficientes necesitan en todo momento de procesos personalizados de inclusi�n.
Tampoco la necesidad de tales procesos se circunscribe a los perceptores o
perceptoras de la Renta Garantizada, puesto que comprenden, entre otras, a personas
beneficiarias de otras prestaciones as� como a quienes sin necesidad de una prestaci�n
econ�mica precisan de procesos de acompa�amiento para su inclusi�n.La experiencia de las rentas m�nimas de inserci�n muestra que hay que evitar
vinculaciones demasiado r�gidas entre ambos pilares. Una condicionalidad estrecha
corre el riesgo de distorsionar tanto la acci�n protectora frente a la carencia de
recursos como la intervenci�n social para la inclusi�n. Cuando la participaci�n en
actividades o acuerdos de inclusi�n se establece como condici�n de acceso a la renta
m�nima, corre el riesgo de convertirse en una cl�usula de discrecionalidad y
arbitrariedad, supeditando una protecci�n necesaria a la capacidad de la
administraci�n y de las personas interesadas de establecer con �xito una relaci�n de
trabajo. Esa misma rigidez puede llevar a reducir los procesos personalizados de
inclusi�n a meros tr�mites de control, devaluando su funci�n de promoci�n del
desarrollo personal y empoderamiento ciudadano.
El pre�mbulo de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre de Servicios Sociales de
Navarra, se�alaba que la aprobaci�n de la cartera de servicios sociales incluir� las
prestaciones a las que la ciudadan�a va a tener derecho, derecho subjetivo que ser�
exigible por �sta a las Administraciones que deban realizarlas y, en �ltima instancia,
ante los Tribunales, lo que elimina el car�cter asistencialista de los servicios sociales.
Ese texto legal tambi�n reconoce en su art�culo 20 apartado b) como prestaci�n
econ�mica garantizada la denominada renta de inclusi�n social. Esta prestaci�n fue
regulada por la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, y sustituy� a la denominada renta
b�sica, regulada a su vez por el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril. Debido al
contexto se�alado en el punto expositivo anterior, la regulaci�n establecida para la
renta de inclusi�n social, ha tenido que ser modificada en sucesivas reformas de tal
modo que su actual configuraci�n, ni responde a las necesidades sociales existentes ni
presenta una coherencia interna en su normativizaci�n, por lo que se precisa de una
nueva norma que regule en su integridad el derecho a unos recursos garantizados por
los poderes p�blicos para las personas que por diversas causas no pueden hacer frente
a sus necesidades b�sicas. El ejercicio de este derecho tiene tanto un efecto preventivo
como de promoci�n de la inclusi�n y cohesi�n social.
Por otra parte, el art�culo 2 de la mencionada Ley Foral 15/2006, reconoce que las
actuaciones de los poderes p�blicos en materia de servicios sociales tendr�n como
objetivos esenciales, entre otros, a) mejorar la calidad de vida y promover la
normalizaci�n, participaci�n e integraci�n social, pol�tica, econ�mica, laboral, cultural y
educativa de todas las personas [�] d) fomentar la cohesi�n social y la solidaridad y e)
prevenir y atender las situaciones de exclusi�n de las personas y de los grupos. Estando
latente, por tanto, un derecho a la inclusi�n social que podr� ejercitarse a trav�s del
sistema de servicios sociales que la ley regula, pero que no qued� explicitado de un
modo expreso en este texto normativo. Es por ello que se hace preciso clarificar y
regular este derecho, pilar fundamental de la cohesi�n social que se ha visto afectada
en los �ltimos a�os.
3. Esta Ley Foral regula, en consecuencia con lo expuesto, dos derechos sociales: el
derecho a un proceso de inclusi�n social libremente aceptado por las personas que
implica la responsabilidad de la administraci�n para hacerlo efectivo y el derecho a una
Renta Garantizada, como prestaci�n econ�mica destinada a cubrir las necesidadesb�sicas de las personas que carezcan de capacidad econ�mica para ello. Esta Ley se
estructura en tres Cap�tulos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales.
El Cap�tulo I est� dedicado a las disposiciones generales, que son recogidas en un �nico
art�culo destinado a explicitar el objeto y finalidad de la ley foral, define y delimita
ambos derechos y reconoce la necesaria incorporaci�n de medidas evaluativas para
poder verificar el cumplimiento de los objetivos sociales que persigue esta ley foral.
El Cap�tulo II se dedica �ntegramente al primero de los derechos regulados por esta ley
foral, es decir al proceso de inclusi�n social. Se inicia con la determinaci�n de los
sujetos del mismo, destacando el car�cter libre y voluntario que las personas tienen
para su ejercicio; y se indica que concepto de �exclusi�n social� queda acogido al
amparo de esta norma. Por otra parte, se regula la responsabilidad p�blica para la
provisi�n de los servicios y programas que garanticen el ejercicio de este derecho,
estableci�ndose un calendario de aplicaci�n y desarrollo reglamentario en las
disposiciones adicionales.
El Cap�tulo III se centra en el segundo de los derechos, es decir el derecho a percibir
una Renta Garantizada, estructur�ndose en tres Secciones: la primera sobre las
caracter�sticas de este derecho, la segunda sobre el procedimiento para su ejercicio y
la tercera sobre el r�gimen sancionador en caso de incumplimiento de las obligaciones
que el ejercicio de este derecho implica para sus titulares.
Respecto a las caracter�sticas de este derecho, se regulan los sujetos, es decir qui�nes
son los titulares del mismo, ampli�ndose la cobertura frente a la situaci�n normativa
precedente de manera que se responda a las necesidades sociales detectadas. Si bien
es de car�cter universal en el sentido de que no se restringe el acceso a este derecho a
ninguna persona por raz�n de situaci�n jur�dico-administrativa, s� es una prestaci�n
condicionada al cumplimiento de unos m�nimos requisitos objetivos y verificables de
edad, residencia en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra y carencia de
capacidad econ�mica para hacer frente a las necesidades b�sicas. Por otra parte, se
establecen las cuant�as y los aspectos a tener en cuenta para la determinaci�n de la
capacidad econ�mica de los sujetos de derecho para acceder a la prestaci�n, los
periodos de percepci�n y las obligaciones que contraen dichos sujetos en el caso de
acceso al derecho, tales como el mantenerse activos para el empleo con el objetivo
general de que la prestaci�n econ�mica sea un elemento temporal y coyuntural en la
vida de las personas, o la exigencia de residencia en nuestra Comunidad Foral tanto
para conservar la protecci�n social a las personas que se encuentran activas en la
misma como por el mantenimiento de procesos inclusivos vinculados al ejercicio de
este derecho. Cabe destacar la introducci�n de un elemento de est�mulo al empleo
como medida de apoyo a los y las trabajadores empobrecidos, tanto para el acceso a la
prestaci�n como durante su percepci�n. En las disposiciones adicionales, se prev� la
ampliaci�n progresiva de estos est�mulos para trabajadores o trabajadoras que se
sit�an justo por encima del umbral de la Renta Garantizada. Igualmente se prev�n en
estas disposiciones el modo en que esta prestaci�n se garantiza a las personas
perceptoras de Pensi�n No Contributiva de Jubilaci�n para mayores de 65 a�os,
opt�ndose en estos casos no por la percepci�n directa sino por el abono anticipado de
una deducci�n fiscal similar a la deducci�n por pensiones de viudedad.En la Secci�n dedicada al procedimiento de acceso al derecho, se contempla las
diferentes fases de �ste, as� como la responsabilidad de las diferentes administraciones
que est�n implicadas en todas estas fases. Cabe destacar que si bien se enmarca en las
competencias relativas a los servicios sociales, queda abierta la posibilidad de
implicaci�n de otras unidades competentes en materia de derechos sociales, como
pudieran ser los servicios de empleo. Esta apertura en las unidades administrativas
competentes es coherente con la consideraci�n de la persona en su integridad y en la
responsabilidad de los poderes p�blicos en su conjunto, de modo que se encamine
hacia modelos de ventanilla �nica y responsabilidad de casos, y de coordinaci�n
interna por parte de las diferentes unidades administrativas implicadas. Finaliza esta
Secci�n con las diferentes causas de modificaci�n, suspensi�n y extinci�n del derecho,
destacando la introducci�n de mecanismos de interrupci�n por circunstancias tales
como el acceso al mercado laboral u otras similares que permitan una agilizaci�n de
tr�mites y que el acceso a un empleo temporal no suponga nunca un perjuicio para los
titulares del derecho a la Renta Garantizada.
A continuaci�n se presenta una Secci�n dedicada al r�gimen sancionador
determinando las infracciones y su graduaci�n, las sanciones que llevan consigo y el
procedimiento a seguir en este r�gimen. Es de especial relevancia la asunci�n �nica y
exclusivamente de la persona que ha realizado una actuaci�n tipificada como
infracci�n, sin que se extienda la responsabilidad y las consecuencias al resto de
personas que conforman la unidad familiar perceptora o titular del derecho.
Finaliza este Cap�tulo con una Secci�n dedicada al ejercicio del derecho a la inclusi�n
social por las personas que pudieran ser tambi�n titulares del derecho a la Renta
Garantizada, de tal modo que se articula el ejercicio de ambos por parte de las
personas en situaci�n de vulnerabilidad o exclusi�n y por otra compromete a la
administraci�n en el seguimiento y apoyo a �stas.
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