Artículo extraído de Web Gobierno Navarra
Anteproyecto de Ley Foral de derechos a la Inclusión Social y a la Renta Garantizada
Pamplona / Iruña, 11/03/2016
Preámbulo
1.- Desde finales de 2007 la economía global ha sufrido una de sus crisis económicas
más graves, que ha sido denominada la “Gran Recesión”. Esta crisis financiera,
económica, política y social que puso fin a un prolongado período de crecimiento del
empleo, ha afectado a elementos centrales de las sociedades occidentales.
La crisis y los desarrollos posteriores están teniendo efectos particularmente graves
sobre la vulnerabilidad de las personas, y en particular los costes de la misma han
recaído de forma especialmente intensa en los grupos de menor nivel de renta. Los
indicadores de las situaciones de pobreza, desigualdad y exclusión social (la tasa
AROPE y sus componentes, el paro de larga duración, la proporción de hogares sin
ingresos o los índices de desigualdad social) reflejan un empeoramiento de las
condiciones de vida de una parte muy relevante de la población, que se traduce en la
carencia de recursos económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la
vida, en problemas de alojamiento y vivienda, en el deterioro de la salud física y
psíquica, la pérdida de autoestima y la presencia de sentimientos de vergüenza y
estigmatización y la pérdida de habilidades y competencias personales para afrontar la
vida, así como por el deterioro de las redes sociales y familiares de apoyo.
Esta situación ha provocado un aumento en el número y en la heterogeneidad de las
personas que no pueden cubrir sus necesidades básicas y que necesitan recurrir a
prestaciones y programas de protección social. La duración de la crisis y de sus efectos
sobre el empleo han hecho que numerosas personas afectadas hayan agotado las
prestaciones por desempleo contributivas y su prolongación en forma de subsidios
asistenciales, que constituyen el principal instrumento público de respuesta a la
carencia de ingresos para personas en edad de trabajar. Las políticas de consolidación
fiscal y reducción del déficit han limitado el margen de maniobra para su extensión.
Correlativamente, ello ha supuesto una mayor presión sobre el nivel de protección de
último recurso, compuesto fundamentalmente en Navarra por la Renta de Inclusión
Social y las ayudas extraordinarias y de emergencia forales y municipales. La última
reforma de la Renta de Inclusión Social y la puesta en marcha de las ayudas de
emergencia, ambas en el año 2015, han supuesto una mejora significativa pero
insuficiente en la atención a las nuevas situaciones generadas.
Otra de las situaciones que la crisis ha traído consigo tiene que ver con la pobreza
asociada a bajos niveles salariales. El acceso a un empleo ya no garantiza de forma
automática ni la superación de la pobreza, ni en algunos casos, ingresos netos
superiores a los garantizados por los sistemas asistenciales.
Los servicios sociales han tenido dificultades para adaptarse con agilidad a la nueva
situación. Por un lado, lo imprevisto de la crisis, la debilidad de la cultura evaluativa en
la planificación social, las dificultades de coordinación y reparto eficaz de tareas entreservicios y agentes implicados y las ineficiencias en la asignación de recursos públicos
han limitado la capacidad de reacción. Por otro, las mencionadas restricciones del
gasto público han hecho difícil disponer de recursos suficientes para hacer frente a un
reto de esta gravedad. Esta situación ha provocado una regresión en el sistema, y ha
reforzado un enfoque asistencialista y de respuesta a corto plazo a la demanda y ha
reducido la proactividad y los aspectos preventivos y promocionales. Es especialmente
grave el desbordamiento de los servicios sociales de base y de otros servicios sociales
especializados tanto públicos como los provistos por las organizaciones de la sociedad
civil.
Las consecuencias últimas de todo ello ha sido el acceso limitado a los derechos
sociales reconocidos por la normativa vigente, el empobrecimiento de la sociedad por
la pérdida de las aportaciones económicas y sociales de todos los miembros de la
misma, la ampliación de la brecha social y, en última instancia, la pérdida de cohesión
social en nuestra sociedad.
2. Ante esta situación, se hace preciso reformar el sistema de protección social,
manteniendo y profundizando el enfoque basado en derechos. Se trata, por una parte,
de mejorar la cobertura y acceso a las prestaciones económicas que constituyen la red
de último recurso, nivel cuya responsabilidad corresponde a la Comunidad Foral, en
razón de su competencia en materia de asistencia social. Por otra parte, se trata de
mejorar el acceso de toda la ciudadanía, y en especial de aquellas personas que tienen
dificultades especiales para desenvolverse en la vida laboral y social, a servicios
sociales y de empleo de calidad. Estas dos orientaciones responden no sólo a las
necesidades que presenta la sociedad navarra, sino que también son coherentes con
las corrientes normativas y doctrinales europeas.
El artículo 25.1 de la Declaración Universal de derechos Humanos y los diversos
instrumentos de desarrollo de la misma, consagra entre otros derechos económicos,
sociales y culturales el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene
asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad. Este derecho a un nivel de vida adecuado es el
fundamento de la protección social en casos de vulnerabilidad o exclusión social o en
riesgo de estarlo, y en consecuencia comporta la responsabilidad de los poderes
públicos ante las personas que por circunstancias diversas se encuentran en tales
situaciones.
Asimismo, este enfoque basado en derechos implica también determinar las
responsabilidades generales de todas las personas para con la comunidad general tal y
como viene señalando la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos; lo que implica que ejercer un derecho lleva consigo también una
serie de responsabilidades y obligaciones que deben ser expresamente indicadas en las
normas reguladoras del ejercicio de cualquier derecho.Cabe resaltar igualmente que mediante la Resolución 70/1, de 25 de septiembre de
2015, de la Asamblea General de Naciones Unidas, por la que se aprueba la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, se fija, entre otros objetivos y metas, el de reducir
la desigualdad en los países y entre ellos y en particular que desde 2015 a 2030 se debe
lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre
de la población a una tasa superior a la media nacional de cada país y que se debe
potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas,
independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o
situación económica u otra condición.
La estrategia europea para la protección y la inclusión social (Estrategia Europea 2020)
propone un enfoque global de la promoción de la integración de las personas más
desfavorecidas a través del desarrollo de una estrategia integrada compuesta por tres
pilares: (a) unos mercados laborales que favorezcan la inserción, (b) un complemento
de recursos adecuado y (c) el acceso a servicios de calidad.
Esta Ley Foral es acorde con estos tres pilares, y tiene como finalidad garantizar como
derecho subjetivo el acceso a unos recursos económicos adecuados y el acceso a unos
servicios de inclusión social de calidad. Pretende así mismo, promover la inserción
laboral de todas las personas que están en condiciones de incorporarse al mercado de
trabajo.
Las instituciones forales han venido desarrollando desde hace años acciones en este
campo. Las ayudas a familias navarras en situación de necesidad de los años ochenta
dieron paso a la Renta Básica y posteriormente a la Renta de Inclusión Social. La
deducción fiscal de las pensiones de viudedad de abono anticipado constituye también
una acción en este campo. En cuanto al apoyo a la inclusión social, tanto los servicios
sociales de base y los especializados como diversas entidades de iniciativa social
cuentan con una larga trayectoria en este ámbito.
Esta Ley pretende diferenciar y a la vez coordinar los dos componentes de estas
actuaciones: la garantía de rentas y la prestación de servicios de acompañamiento
social y de empleo. Se trata de acciones que responden a lógicas diferentes. El acceso a
prestaciones de garantía de rentas debe depender de la concurrencia de circunstancias
y características objetivas, de naturaleza fundamentalmente económica, debe estar
engarzado con el acceso a otras prestaciones económicas públicas y debe mantener
los incentivos al empleo. El acceso a los servicios sociales de acompañamiento de la
inclusión, por su lado, debe producirse desde una lógica de intervención social, que
tenga en cuenta situaciones, capacidades y oportunidades de las personas y su
entorno, y los ritmos y tiempos del desarrollo personal, con independencia de si en un
momento u otro de dicha intervención se accede o no a una prestación económica.
Esta diferencia de lógicas conlleva además que las personas que acceden a uno y otro
tipo de apoyo público no sean siempre las mismas. No todas las personas con ingresos
insuficientes necesitan en todo momento de procesos personalizados de inclusión.
Tampoco la necesidad de tales procesos se circunscribe a los perceptores o
perceptoras de la Renta Garantizada, puesto que comprenden, entre otras, a personas
beneficiarias de otras prestaciones así como a quienes sin necesidad de una prestación
económica precisan de procesos de acompañamiento para su inclusión.La experiencia de las rentas mínimas de inserción muestra que hay que evitar
vinculaciones demasiado rígidas entre ambos pilares. Una condicionalidad estrecha
corre el riesgo de distorsionar tanto la acción protectora frente a la carencia de
recursos como la intervención social para la inclusión. Cuando la participación en
actividades o acuerdos de inclusión se establece como condición de acceso a la renta
mínima, corre el riesgo de convertirse en una cláusula de discrecionalidad y
arbitrariedad, supeditando una protección necesaria a la capacidad de la
administración y de las personas interesadas de establecer con éxito una relación de
trabajo. Esa misma rigidez puede llevar a reducir los procesos personalizados de
inclusión a meros trámites de control, devaluando su función de promoción del
desarrollo personal y empoderamiento ciudadano.
El preámbulo de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre de Servicios Sociales de
Navarra, señalaba que la aprobación de la cartera de servicios sociales incluirá las
prestaciones a las que la ciudadanía va a tener derecho, derecho subjetivo que será
exigible por ésta a las Administraciones que deban realizarlas y, en última instancia,
ante los Tribunales, lo que elimina el carácter asistencialista de los servicios sociales.
Ese texto legal también reconoce en su artículo 20 apartado b) como prestación
económica garantizada la denominada renta de inclusión social. Esta prestación fue
regulada por la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, y sustituyó a la denominada renta
básica, regulada a su vez por el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril. Debido al
contexto señalado en el punto expositivo anterior, la regulación establecida para la
renta de inclusión social, ha tenido que ser modificada en sucesivas reformas de tal
modo que su actual configuración, ni responde a las necesidades sociales existentes ni
presenta una coherencia interna en su normativización, por lo que se precisa de una
nueva norma que regule en su integridad el derecho a unos recursos garantizados por
los poderes públicos para las personas que por diversas causas no pueden hacer frente
a sus necesidades básicas. El ejercicio de este derecho tiene tanto un efecto preventivo
como de promoción de la inclusión y cohesión social.
Por otra parte, el artículo 2 de la mencionada Ley Foral 15/2006, reconoce que las
actuaciones de los poderes públicos en materia de servicios sociales tendrán como
objetivos esenciales, entre otros, a) mejorar la calidad de vida y promover la
normalización, participación e integración social, política, económica, laboral, cultural y
educativa de todas las personas […] d) fomentar la cohesión social y la solidaridad y e)
prevenir y atender las situaciones de exclusión de las personas y de los grupos. Estando
latente, por tanto, un derecho a la inclusión social que podrá ejercitarse a través del
sistema de servicios sociales que la ley regula, pero que no quedó explicitado de un
modo expreso en este texto normativo. Es por ello que se hace preciso clarificar y
regular este derecho, pilar fundamental de la cohesión social que se ha visto afectada
en los últimos años.
3. Esta Ley Foral regula, en consecuencia con lo expuesto, dos derechos sociales: el
derecho a un proceso de inclusión social libremente aceptado por las personas que
implica la responsabilidad de la administración para hacerlo efectivo y el derecho a una
Renta Garantizada, como prestación económica destinada a cubrir las necesidadesbásicas de las personas que carezcan de capacidad económica para ello. Esta Ley se
estructura en tres Capítulos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales.
El Capítulo I está dedicado a las disposiciones generales, que son recogidas en un único
artículo destinado a explicitar el objeto y finalidad de la ley foral, define y delimita
ambos derechos y reconoce la necesaria incorporación de medidas evaluativas para
poder verificar el cumplimiento de los objetivos sociales que persigue esta ley foral.
El Capítulo II se dedica íntegramente al primero de los derechos regulados por esta ley
foral, es decir al proceso de inclusión social. Se inicia con la determinación de los
sujetos del mismo, destacando el carácter libre y voluntario que las personas tienen
para su ejercicio; y se indica que concepto de “exclusión social” queda acogido al
amparo de esta norma. Por otra parte, se regula la responsabilidad pública para la
provisión de los servicios y programas que garanticen el ejercicio de este derecho,
estableciéndose un calendario de aplicación y desarrollo reglamentario en las
disposiciones adicionales.
El Capítulo III se centra en el segundo de los derechos, es decir el derecho a percibir
una Renta Garantizada, estructurándose en tres Secciones: la primera sobre las
características de este derecho, la segunda sobre el procedimiento para su ejercicio y
la tercera sobre el régimen sancionador en caso de incumplimiento de las obligaciones
que el ejercicio de este derecho implica para sus titulares.
Respecto a las características de este derecho, se regulan los sujetos, es decir quiénes
son los titulares del mismo, ampliándose la cobertura frente a la situación normativa
precedente de manera que se responda a las necesidades sociales detectadas. Si bien
es de carácter universal en el sentido de que no se restringe el acceso a este derecho a
ninguna persona por razón de situación jurídico-administrativa, sí es una prestación
condicionada al cumplimiento de unos mínimos requisitos objetivos y verificables de
edad, residencia en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra y carencia de
capacidad económica para hacer frente a las necesidades básicas. Por otra parte, se
establecen las cuantías y los aspectos a tener en cuenta para la determinación de la
capacidad económica de los sujetos de derecho para acceder a la prestación, los
periodos de percepción y las obligaciones que contraen dichos sujetos en el caso de
acceso al derecho, tales como el mantenerse activos para el empleo con el objetivo
general de que la prestación económica sea un elemento temporal y coyuntural en la
vida de las personas, o la exigencia de residencia en nuestra Comunidad Foral tanto
para conservar la protección social a las personas que se encuentran activas en la
misma como por el mantenimiento de procesos inclusivos vinculados al ejercicio de
este derecho. Cabe destacar la introducción de un elemento de estímulo al empleo
como medida de apoyo a los y las trabajadores empobrecidos, tanto para el acceso a la
prestación como durante su percepción. En las disposiciones adicionales, se prevé la
ampliación progresiva de estos estímulos para trabajadores o trabajadoras que se
sitúan justo por encima del umbral de la Renta Garantizada. Igualmente se prevén en
estas disposiciones el modo en que esta prestación se garantiza a las personas
perceptoras de Pensión No Contributiva de Jubilación para mayores de 65 años,
optándose en estos casos no por la percepción directa sino por el abono anticipado de
una deducción fiscal similar a la deducción por pensiones de viudedad.En la Sección dedicada al procedimiento de acceso al derecho, se contempla las
diferentes fases de éste, así como la responsabilidad de las diferentes administraciones
que están implicadas en todas estas fases. Cabe destacar que si bien se enmarca en las
competencias relativas a los servicios sociales, queda abierta la posibilidad de
implicación de otras unidades competentes en materia de derechos sociales, como
pudieran ser los servicios de empleo. Esta apertura en las unidades administrativas
competentes es coherente con la consideración de la persona en su integridad y en la
responsabilidad de los poderes públicos en su conjunto, de modo que se encamine
hacia modelos de ventanilla única y responsabilidad de casos, y de coordinación
interna por parte de las diferentes unidades administrativas implicadas. Finaliza esta
Sección con las diferentes causas de modificación, suspensión y extinción del derecho,
destacando la introducción de mecanismos de interrupción por circunstancias tales
como el acceso al mercado laboral u otras similares que permitan una agilización de
trámites y que el acceso a un empleo temporal no suponga nunca un perjuicio para los
titulares del derecho a la Renta Garantizada.
A continuación se presenta una Sección dedicada al régimen sancionador
determinando las infracciones y su graduación, las sanciones que llevan consigo y el
procedimiento a seguir en este régimen. Es de especial relevancia la asunción única y
exclusivamente de la persona que ha realizado una actuación tipificada como
infracción, sin que se extienda la responsabilidad y las consecuencias al resto de
personas que conforman la unidad familiar perceptora o titular del derecho.
Finaliza este Capítulo con una Sección dedicada al ejercicio del derecho a la inclusión
social por las personas que pudieran ser también titulares del derecho a la Renta
Garantizada, de tal modo que se articula el ejercicio de ambos por parte de las
personas en situación de vulnerabilidad o exclusión y por otra compromete a la
administración en el seguimiento y apoyo a éstas.
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